這次工傷保險改革把事故預(yù)防和職業(yè)康復(fù)的職能寫入《試行辦法》，拓展和優(yōu)化了工傷保險職能，初步形成了工傷補(bǔ)償與事故預(yù)防、職業(yè)康復(fù)相結(jié)合的新型工傷保險制度。這種保障模式在西方國家和許多發(fā)展中國家已有幾十年歷史經(jīng)驗，反映了市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，而我國剛從政策上規(guī)定與國際通行做法相接軌，運行體制和操作措施才開始探索。因此，本講只能對目前的初步規(guī)定和有關(guān)國際公約作一個簡單介紹。
一、國際公約的規(guī)定和勞工專家意見
1.工傷預(yù)防
關(guān)于工傷預(yù)防問題，國際勞工局早在1929年曾提出一個建議書，倡導(dǎo)由保險機(jī)構(gòu)贊助或投資，以合作方式實施事故預(yù)防，減少工傷賠償。后來經(jīng)過30多年探索和研究，于1964年通過的《工傷事故津貼公約》(第121號)才規(guī)定：“每個成員國必須制定工業(yè)安全與職業(yè)病預(yù)防條例。”
國防勞工局專家來華講課時指出：工傷保險立法寫入事故預(yù)防的規(guī)定是當(dāng)代社會保障政策的要求。經(jīng)濟(jì)賠償是傳統(tǒng)工傷保險的原始目標(biāo)，這是必需的和首要的，但僅僅賠償并不足以引起人們對事故預(yù)防的重視，因此，預(yù)防和賠償應(yīng)當(dāng)成為社會保障政策的兩個目標(biāo)。而且，社會保障部門也有條件做好預(yù)防工作。“社會保障的強(qiáng)制性是事故預(yù)防活動的關(guān)鍵因素”,“社會保障基金管理，對于事故預(yù)防活動獲得信息，給予財政支持和技術(shù)保障提供了極好的條件。”在發(fā)達(dá)國家，如德國、日本、加拿大、澳大利亞等，社會保障部門對事故預(yù)防做得較好。而許多發(fā)展中國家對事故預(yù)防工作做得非常少，因為勞動監(jiān)察人員不足和任務(wù)太重，無暇應(yīng)付預(yù)防工作，但社會保障官員經(jīng)常接觸雇主，了解事故原因，可以宣傳安全知識和鼓勵雇主采取安全措施。安全監(jiān)察和事故預(yù)防的工作目標(biāo)一致，但在工作方式方法上是有所不同的，這兩件事可以分別由行政部門和事業(yè)機(jī)構(gòu)去做，既分工又互相配合，例如德國實行“雙軌制”就是成功的范例。
2.職業(yè)康復(fù)是工傷醫(yī)療康復(fù)的發(fā)展和完善
1952年《社會保障最低標(biāo)準(zhǔn)公約》(第102號)規(guī)定：工傷醫(yī)療要“著眼于保持、恢復(fù)或改善受保護(hù)人健康及其工作和生活自理的能力”，掌管醫(yī)療的機(jī)構(gòu)或政府部門，應(yīng)同一般職業(yè)康復(fù)機(jī)構(gòu)合作，“國家法律或法規(guī)得授權(quán)此類機(jī)構(gòu)或部門保證向殘疾人員提供職業(yè)康復(fù)”。1964年《工傷事故津貼公約》(第121號)要求對工傷殘疾人提供康復(fù)設(shè)施或幫助他們尋找工作。1983年通過的《殘疾人職業(yè)康復(fù)和就業(yè)公約》(第159號)和后來由聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)制定的文件，對殘疾人職業(yè)康復(fù)問題也講了很多。
社會保障機(jī)構(gòu)可以提供康復(fù)設(shè)施，進(jìn)行功能鍛煉，幫助轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，提供咨詢服務(wù)等，“幫助他們加入到勞務(wù)市場中去”。職業(yè)康復(fù)是為了解決殘疾人再就業(yè)問題，社會保障機(jī)構(gòu)只能提供設(shè)施和培訓(xùn)幫助，而不直接解決他們就業(yè)。
二、我國工傷保險與事故預(yù)防相結(jié)合的原則和機(jī)制
1.改革我國工傷保險制度所遵循的指導(dǎo)思想或原則
“工傷保險與事故預(yù)防、職業(yè)病防治相結(jié)合”(見第5條)，確立這個原則首先是配合實施《勞動法》的需要，《勞動法》加大了保護(hù)勞動者各項權(quán)益的力度，面對著我國各類事故和職業(yè)病嚴(yán)峻的形勢，我們必須運用被外國證明行之有效的工傷保險機(jī)制遏制事故和職業(yè)病；其次是建立與完善社會保障體系，因為，工傷保險與事故預(yù)防、職業(yè)康復(fù)相結(jié)合的制度是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制需要的社會保障制度的組成部分；最后，是適應(yīng)對外開放的需要。我國工傷保險制度與國際公約接軌并借鑒外國成功經(jīng)驗，不僅有利開展國際交流與合作，而且有利于提高和發(fā)展我國社會保險事業(yè)。
2.工傷保險基金的組成和征收辦法有利于工傷預(yù)防
《試行辦法》第34、35、36、39條規(guī)定了工傷保險基金組成和征收辦法，工傷保險基金支出除統(tǒng)籌項目支付外，還包括“事故預(yù)防費”、“安全獎勵金”、“宣傳和科研費”；工傷保險費由用人單位繳納；基金按以支定收、收入基本平衡的原則統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一調(diào)劑(目前以地市為統(tǒng)籌單位)；基金要專款專用，留有一定的風(fēng)險儲備金。這樣規(guī)定有利于運用社會保險基金強(qiáng)制征收機(jī)制和統(tǒng)一調(diào)劑機(jī)制，保證工傷預(yù)防費用的到位。以上所指“事故預(yù)防費”等項目在基金中的比例，目前由各省市確定，今后全國立法時應(yīng)當(dāng)明確加以規(guī)定。
這方面有外國的經(jīng)驗可借鑒。法國工傷保險機(jī)構(gòu)大約用當(dāng)年工傷基金5%～7%搞預(yù)防，1994年為10億馬克。法國社會保障基金機(jī)構(gòu)向雇主征收預(yù)防基金相當(dāng)于工資總額的1.5%，再加上對雇主違反安全的罰款，總額相當(dāng)于基金的3%，專項建立“意外事故預(yù)防基金”。在美國，無論實行社會保險還是商業(yè)保險，各州都建立“事故預(yù)防基金”，例如俄亥俄州(社會保險方式)，規(guī)定提取工傷基金總額的1%；實行商業(yè)保險方式的，承辦工傷保險的商業(yè)保險公司要向州政府主管部門繳納相當(dāng)于保險金額的1.1%。這種做法并非發(fā)達(dá)國家所獨有的，在一些發(fā)展中國家，如巴西、哥倫比亞、智利、塞內(nèi)加爾和象牙海岸等國，也有社會保障機(jī)構(gòu)撥專款建立預(yù)防基金或支持事故預(yù)防活動的規(guī)定。
3.征收工傷保險費實行差別費率和浮動費率是事故預(yù)防的主要機(jī)制
《試行辦法》第37、38條規(guī)定了差別費率和浮動費率征收辦法。差別費率反映行業(yè)風(fēng)險等級差別，根據(jù)工傷人數(shù)和保險費支出情況確定，數(shù)據(jù)相同或相近的歸為一個種類。行業(yè)差別費率每5年調(diào)整一次，以反映企業(yè)勞動條件和安全衛(wèi)生狀況的變化。浮動費率是在行業(yè)差別費率的基礎(chǔ)上對企業(yè)年度費率的調(diào)整，一般應(yīng)在實行統(tǒng)籌一年以后實施，浮動幅度為本行業(yè)費率的5%～40%。工傷保險費征收辦法，一方面發(fā)揮了社會保險互助互濟(jì)、共擔(dān)風(fēng)險的作用，因為在確定行業(yè)差別費率時已經(jīng)體現(xiàn)了“大數(shù)法則”；另一方面，建立了高風(fēng)險多收費、低風(fēng)險少收費的安全功過獎懲機(jī)制。
4.實行安全生產(chǎn)獎勵機(jī)制
“對于當(dāng)年未發(fā)生工傷事故和職業(yè)病，或者其發(fā)生率低于本行業(yè)平均水平的企業(yè)，工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以從該企業(yè)當(dāng)年繳納的工傷保險費用中返還5%～20%給企業(yè)，用于安全生產(chǎn)宣傳和職工安全培訓(xùn)教育工作，獎勵先進(jìn)單位或個人等(見第41條)。
5.賦予工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)從事事故預(yù)防的職責(zé)
工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)除了做好基金收繳、管理、支付和工傷保險統(tǒng)計外，還要“開展工傷保險和工傷預(yù)防的宣傳、教育和咨詢”，“采取宣傳、教育、檢查和獎勵措施，并支持工傷和職業(yè)病預(yù)防的科學(xué)研究工作”，支持和配合職業(yè)安全衛(wèi)生的監(jiān)督檢查等等(見第41、44條)。這就是說，工傷預(yù)防要有良好機(jī)制，還要有組織保證來落實。
三、現(xiàn)行我國工傷保險對于職業(yè)康復(fù)規(guī)定
1.職業(yè)康復(fù)是配合勞動制度改革的需要
改革前我國工傷保險只有醫(yī)療康復(fù)和配置假肢等規(guī)定，工會舉辦的療養(yǎng)所和殘廢院也為工傷致殘職工休養(yǎng)康復(fù)和鍛煉身體功能創(chuàng)造了條件，但那時的康復(fù)不是現(xiàn)代意義的職業(yè)康復(fù)。首先是由于經(jīng)濟(jì)條件限制，難以發(fā)展殘疾人康復(fù)事業(yè)；更主要的原因是過去長期以來實行“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)政策，尚能從事輕便工作的工傷職工由企業(yè)“包起來”。《勞動法》頒布后，勞動就業(yè)市場化，勞動者和用人單位實行“雙向選擇”。這樣，作為勞動能力弱的殘疾人就在勞務(wù)市場中處于極不利地位，他們的生活保障和就業(yè)問題就成為特殊問題由
政府和社會給予照顧。對于工傷殘疾人來說，勞動合同期滿后，如果用人單位不續(xù)訂合同的，他們就要進(jìn)入勞務(wù)市場，工傷保險制度除了實施補(bǔ)償外，通過舉辦職業(yè)康復(fù)事業(yè)為他們再就業(yè)提供一定幫助。此外，政府應(yīng)規(guī)定用人單位安置一定比例殘疾人。這就是市場經(jīng)濟(jì)體制解決殘疾人就業(yè)問題的主要辦法。
2.舉辦職業(yè)康復(fù)事業(yè)要有經(jīng)濟(jì)條件和服務(wù)范圍
《試行辦法》規(guī)定：“各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)條件，逐步發(fā)展職業(yè)康復(fù)事業(yè)，幫助因工致殘職工從事適合其身體狀況的勞動”(見6條)，“對具有一定勞動能力并需要通過專門培訓(xùn)恢復(fù)或者提高勞動能力的工傷殘疾人”，才可以進(jìn)行職業(yè)康復(fù)(見第43條)。從目前的情況來看，可以進(jìn)行職業(yè)康復(fù)的是被評為5級～10級的傷殘職工，被評為1級～4級的全殘職工，由于他們可以享受的傷殘撫恤金能夠保障其生活，他們可以不需要以再就業(yè)為目的職業(yè)康復(fù)，但是，輔助日常生活配置假肢、輪椅的待遇是可以享受的。第21條規(guī)定，因輔助日常生活和生產(chǎn)勞動需要而被批準(zhǔn)配置輔助器具的，按國內(nèi)普及型標(biāo)難報銷費用。
3.經(jīng)費來源和舉辦方式，是發(fā)展職業(yè)康復(fù)很重要的問題
搞康復(fù)事業(yè)要大量資金，有的發(fā)展中國家只搞一個示范性的康復(fù)中心，其他就在社區(qū)因陋就簡地進(jìn)行康復(fù)。我們初步規(guī)定：“有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)通過工傷保險基金提留、民間贊助等方式籌集資金，逐步興辦工傷職業(yè)康復(fù)事業(yè)”，“發(fā)展職業(yè)康復(fù)事業(yè)應(yīng)當(dāng)利用現(xiàn)有條件，可以與有關(guān)醫(yī)院、療養(yǎng)院聯(lián)合舉辦，也可以建立康復(fù)中心”(見第42條)。我們在第39條規(guī)定可以支出康復(fù)費用。根據(jù)外國經(jīng)驗，開辦康復(fù)事業(yè)應(yīng)由國家撥專款。但由于這是一個試行辦法，我們只能通過基金提留、民間贊助的方式逐年積累資金，從長計議。在興辦方式上，我們提出聯(lián)合舉辦和單獨新建兩種設(shè)想，主要傾向是利用現(xiàn)有條件，與有關(guān)康復(fù)醫(yī)院、療養(yǎng)院聯(lián)合舉辦，既可以省錢又便于開展社區(qū)服務(wù)。
四、目前的主要情況和問題
在工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)問題上，目前對于絕大多數(shù)地區(qū)只能要求建立機(jī)制，個別地區(qū)也曾出現(xiàn)過事故下降的效果，也會是由各種因素所促成，不能全歸功于工傷保險改革，也不能從兩三年的數(shù)據(jù)來判斷事故下降的趨勢。我認(rèn)為，這方面可以肯定兩點：一是初步建立了工傷保險的事故預(yù)防機(jī)制，多數(shù)地區(qū)規(guī)定事故預(yù)防費的比例，所有地區(qū)的統(tǒng)籌辦法都規(guī)定了差別費率和浮動費率及獎勵辦法。這是會長遠(yuǎn)發(fā)揮作用的，很多地區(qū)由于實行工傷改革，解決了安全生產(chǎn)獎勵的費用問題。年終獎和浮動費容易提高企業(yè)安全生產(chǎn)的積極性。二是工傷預(yù)防宣傳力度加強(qiáng)了。各地宣傳、貫徹新的工傷保險辦法也同時宣傳了工傷預(yù)防。一些地區(qū)的社保機(jī)構(gòu)與安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)聯(lián)合舉辦宣傳教育活動。以上兩點說明，通過工傷保險改革工作，安全生產(chǎn)也增加了一份力量，至于用事故下降的指標(biāo)檢驗改革效果，這是指一個時期，目前難以做到，因為工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尚未建立和完善工傷統(tǒng)計制度。至于職業(yè)康復(fù)，目前只有南昌市社會保險機(jī)構(gòu)經(jīng)市政府批準(zhǔn)建設(shè)勞動康復(fù)中心。多數(shù)地方才規(guī)定提留積累資金。有幾個省市與有關(guān)醫(yī)院和療養(yǎng)院合辦康復(fù)事業(yè)。從目前情況看，舉辦康復(fù)事業(yè)步履艱難。
在我國，工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)剛剛在改革的辦法上加以規(guī)定，由于尚未立法和從上而下的大力推動，所以進(jìn)展較慢，加上機(jī)構(gòu)改革的原因，今后如何實施操作工傷保險與事故預(yù)防相結(jié)合的問題，又需要進(jìn)行部門之間的協(xié)調(diào)，職業(yè)康復(fù)的發(fā)展有賴于殘疾人就業(yè)政策的推動和配套。因此，全面推進(jìn)工傷保險事業(yè)，必須具備各方面相關(guān)的條件。根據(jù)國際勞工局專家的介紹和一些實地考察資料，目前我國要解決幾個主要問題：一是立法，處理職業(yè)傷害的工傷保險必須具有法律法規(guī)的地位，我國應(yīng)當(dāng)制定《工傷保險賠償法》；二是加強(qiáng)工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，因為工傷保險三項任務(wù)的政策性、專業(yè)性和技術(shù)性都很強(qiáng)，沒有相應(yīng)匹配的機(jī)構(gòu)和人員，工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)事業(yè)是難以開展的；三是要解決好體制問題。現(xiàn)在就安全衛(wèi)生反映的情況看，地方保護(hù)主義嚴(yán)重影響事故的查處，安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也就難以落實。這也是工傷預(yù)防遇到的問題。因此，安全監(jiān)察也好，工傷保險也好，建立一個垂直管理的體制，可能比地方分散管理更有利于工作；四是完善差別費率和浮動費率及安全獎勵等辦法，其中制定合理的費率標(biāo)準(zhǔn)是很重要的。由于目前企業(yè)多數(shù)效益不好，我們規(guī)定平均費率控制在工資總額1%左右，這是為了便于改革起步，但是，這樣低的費率水平很難合理拉開差別和實行浮動。根據(jù)亞洲一些國家的經(jīng)驗，平均費率達(dá)到工資總額的2%～3%的水平，行業(yè)差別費率才好合理設(shè)定。