【案情】

    原告郭輝娥、張露、張盈

    被告湖南省勞動和社會保障廳

    原審第三人株洲天隆化工實業(yè)有限公司

    株洲市天元區(qū)人民法院一審認定：原告郭輝娥的丈夫張明玉系株洲天隆化工實業(yè)有限公司（以下簡稱天隆公司）職工，2008年7月28日16時27分許，張明玉下班后無證駕駛一輛無牌普通二輪摩托車途經株洲市石峰區(qū)交太路太平寺路段時，與熊杰駕駛的湘B39892號輕型廂式貨車發(fā)生正面相撞。張明玉被送往株洲市二醫(yī)院搶救，2008年7月29日9時21分因搶救無效死亡。2008年10月12日，原告郭輝娥向株洲市勞動和社會保障局申請工傷認定。2009年4月2日，株洲市勞動和社會保障局根據(jù)《工傷保險條例》第十四條第六項的規(guī)定，職工張明玉受傷死亡，符合工傷認定的條件，予以認定為工傷，作出株勞工傷企認字[2009]180號《工傷認定決定書》。第三人天隆公司對株洲市勞動和社會保障局作出的株勞工傷企認字[2009]180號《工傷認定決定書》不服，向被告湖南省勞動和社會保障廳（以下簡稱勞動廳）申請復議，被告勞動廳受理復議申請后，2009年8月20日，被告勞動廳作出了湘勞社復決字[2009]第12號行政復議決定書，決定書內容為：株洲市勞動和社會保障局2009年4月2日作出的《工傷認定決定書》（株勞工傷企認字[2009]180號），適用依據(jù)錯誤，決定撤銷，責令株洲市勞動和社會保障局在收到本決定書之日起30日內重新作出工傷認定決定。原告郭輝娥、張露、張盈不服該復議決定，于2009年9月25日向株洲市天元區(qū)人民法院提起行政訴訟。

    原告郭輝娥、張露、張盈訴稱，根據(jù)國務院《工傷保險條例》第十四條第六款規(guī)定，張明玉在下班途中發(fā)生交通事故死亡，符合《工傷保險條例》認定其工傷的規(guī)定。株洲市勞動和社會保障局于2009年4月2日依法作出“株勞工傷企認字（2009）180號”工傷認定書，認定張明玉屬工傷是正確的，被告2009年8月20日違法作出了“湘勞社復決字第12號”行政復議決定書適用法律錯誤，曲解法律條文的涵義，將全國人大先后制定的《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》混淆概念，《道路交通安全法》是調整和規(guī)范在道路上的行人和機動車輛發(fā)生違法行為，發(fā)生事故進行處理的專門法律，而《治安管理處罰法》是調整和規(guī)范公民、法人以及其他組織在違反社會公共秩序造成一定的社會危害性。但不夠成犯罪而進行處罰的專門法律。本案被告作出的行政復議決定書中將違反《道路交通安全法》的行為等同于違反《治安管理處罰法》的行為，是適用法律的嚴重錯誤決定。故請求法院判令撤銷湖南省勞動和社會保障廳湘勞社復決字[2009]第12號行政復議決定書，維持株洲市勞動和社會保障局株勞工傷企認字[2009]第180號《工傷認定書》。

    被告勞動廳辯稱，張明玉系申請人株洲天隆化工實業(yè)有限公司職工，張明玉下班后無證駕駛一輛無牌普通二輪摩托車途徑株洲市石峰區(qū)交太路太平寺路段時，與熊杰駕駛的湘B39892號輕型廂式貨車發(fā)生正面相撞的交通事故，張明玉被送往醫(yī)院搶救無效死亡，第三人天隆公司因不服株洲市勞動和社會保障局2009年4月2日作出的株勞工傷企認字[2009]180號《工傷認定書》，向勞動廳申請行政復議，2009年8月20日，勞動廳作出了湘勞社復決字[2009]第12號行政復議決定書《行政復議決定書》，復議程序合法。治安管理是指對擾亂公共秩序，妨礙公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害公共管理，具有社會危害性的行為的管理，其內容廣泛而負責。違反道路安全管理沒有列入《治安管理處罰法》是立法技術問題。根據(jù)《治安管理處罰法》第四條規(guī)定“在中華人民共和國領域內發(fā)生的范圍治安管理行為，處法律有特別規(guī)定的意外，適用本法。”據(jù)此，規(guī)定違反治安管理行為的法律并不僅限于《治安管理處罰法》，還包括特別法的規(guī)定。《道路交通安全法》就是《治安管理處罰法》第四條所規(guī)定的特別法之一。根據(jù)國務院法制辦共識勞動社會保障法制司編寫的《工傷保險條例釋義》一書中對“違反治安管理”的解釋包括了違反交通安全管理的行為。無證駕駛行為屬于擾亂公共秩序、妨害公共安全的行為，當然屬于違反治安管理的行為。張明玉無證駕駛無牌兩輪摩托車的行為違反了《工傷保險條例》第十六條第（一）項的規(guī)定，不得認定為工傷或者視同工傷。

    【審判】

    株洲市天元區(qū)人民法院一審認為：第三人天隆公司職工張明玉在上下班途中發(fā)生交通事故，張明玉無證駕駛摩托車的行為，是否構成犯罪或違反治安管理必須經職權部門作出明確的認定。在本案中，沒有職權部門認定張明玉無證駕駛的行為已構成犯罪或違反治安管理，故張明玉無證駕駛摩托車在下班途中發(fā)生交通事故，不屬于《工傷保險條例》第十六條第（一）項規(guī)定的情形。判決：撤銷湖南省勞動和社會保障廳于2009年8月20日作出的湘勞社復決字[2009]第12號《行政復議決定書》。

    宣判后，湖南省勞動和社會保障廳不服向本院提出上訴。

    二審認為：本案的爭議焦點是張明玉無證駕駛的行為是否屬于《工傷保險條例》第十六條第（一）項規(guī)定的因犯罪或者違反治安管理傷亡的，不認定工傷的情形。《中華人民共和國治安管理處罰法》第二條規(guī)定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，但不構成刑事處罰的，適用治安處罰。對于違法駕駛機動車的處罰，該法第六十四條規(guī)定了兩種情形給予治安處罰：一是偷開他人機動車；二是未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶。該法沒有規(guī)定無證駕駛車輛的行為屬于違反治安管理的行為。同時，是否違反治安管理應當由公安機關治安管理部門進行認定。從本案的證據(jù)來看，只有株洲市公安局交警支隊石峰大隊出具的交通事故認定書，僅有該交通事故認定書不能說明其行為是違反治安管理的行為。上訴人湖南省勞動和社會保障廳作出撤銷株洲市勞動和社會保障局認定為工傷的復議決定沒有相應的法律依據(jù)。判決駁回上訴，維持原判。

    【評析】

    2006年3月1日實施《治安管理處罰法》前，治安管理處罰條例將無證駕駛作了明確的規(guī)定，是違反治安管理行為，根據(jù)《工傷保險條例》第十六條（一）項之規(guī)定，無證駕駛機動車的行為不能認定或者視同工傷。《治安管理處罰法》實施后，因治安管理處罰法沒有關于無證駕駛屬于違反治安管理的規(guī)定，導致在司法實踐中，對無證駕駛機動車是否屬于違反治安管理的行為以及對上下班途中無證駕駛機動車行為能否認定為工傷存在兩種觀點：

    一種觀點認為：違反“治安管理 ”是指違反《治安管理處罰法》。現(xiàn)行《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》已將無證駕駛機動車的行為與違反治安管理的行為分離，屬于違反交通管理的行為，而違反交通管理的行為不再由《治安管理處罰法》調整。《工傷保險條例》第十六條第（一）項中的“違反治安管理”的行為不包括違反交通管理的行為。職工在上下班途中受到機動車事故傷害，只要本人沒有違反《治安管理處罰法》的行為，就算存在無證駕駛等違反交通管理的行為，也應認定為工傷。

    另一種觀點認為，違反治安管理不僅限于違反《治安管理處罰法》，還包括特別法的規(guī)定。《治安管理處罰法》第四條第一款規(guī)定在中華人民共和國領域內發(fā)生的違反治安管理行為，除法律有特別規(guī)定外，適用本法。《關于<中華人民共和國治安管理處罰法>（草案）的說明》也明確指出：消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律相對應的違法行為及處罰已有系統(tǒng)規(guī)定的，草案不再重復規(guī)定，由此可以看出違反治安管理并不僅限于《治安管理處罰法》，還包括特別法的規(guī)定，《道路交通安全法》屬于《治安管理處罰法》的特別法。現(xiàn)行《道路交通安全法》和《治安管理處罰法》將違反交通管理的行為與違反治安管理的行為分離在兩部法律中分別規(guī)定，僅僅是立法技術上的考慮，對于違反交通管理的行為《道路交通管理法》有系統(tǒng)規(guī)定的，《治安管理處罰法》在立法時“不再重復規(guī)定”而已。但從內容和性質上違反道路交通安全管理的行為明顯屬于妨害公共安全行為，屬于違反治安管理的行為。所以，《工傷保險條例》第十六條（一）項規(guī)定的“違反治安管理”的行為當然包括違反交通管理的行為。職工在上下班途中受到機動車傷害，只要本人有無證駕駛等違反交通管理的行為，則不應認定為工傷或視同工傷。

    筆者傾向于第二種觀點。本案一、二審認為張明玉在下班途中無證駕駛機動摩托車的行為不屬于違反治安管理的行為，應當認定為工傷是正確的，其理由是：1、《工傷保險條例》第十六條規(guī)定職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：（一）因犯罪或者違反治安管理傷亡的；（二）醉酒導致傷亡的；（三）自殘或者自殺的。《工傷保險條例》不將因犯罪或者違反治安管理傷亡的情形定為工傷，是因為職工的這種傷亡是由于其自身的違法或者犯罪行為造成的，按照刑法和治安管理處罰法的規(guī)定，這種行為本身要承擔相應的法律后果。《中華人民共和國治安管理處罰法》第二條規(guī)定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，但不構成刑事處罰的，適用治安處罰。對于違法駕駛機動車的處罰，該法第六十四條規(guī)定了兩種情形給予治安處罰：一是偷開他人機動車的情形；二是未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的情形。該法沒有規(guī)定無證駕駛車輛的行為屬于違反治安管理的行為。2、《道路交通安全法》第九十九條規(guī)定，未取得機動車駕駛證，機動車駕駛證被吊銷或者機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機車的，可由公安機關交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款，可以并處十五日以下拘留。無證駕駛車輛行為違反的是《道路交通安全法》，屬道路交通安全法調整的范疇。3、下班途中無證駕駛機動車的行為是否屬于違反治安管理的行為，應當經職權部門作出明確的認定，確定為違反治安管理的行為。該行為是否違反治安管理，應由公安機關作出認定，工傷認定部門無權對此作出認定。4、從《工傷保險條例》的立法目的來看，該條例第一條規(guī)定體現(xiàn)了工傷保險是為了保障職工因工作原因遭受事故傷害或者患職業(yè)病時獲得的。因此，在解釋和適用有關法律時，可以依據(jù)目的解釋方法和適用有利于保護勞動者利益的條款，不能因為法律的漏洞或空白而由職工這一弱勢群體買單。在法律之間存在不一致情況下，只要有能夠保護工傷職工利益的法律條款就應當優(yōu)先適用，只有這樣才能體現(xiàn)法律維持社會公平正義和社會價值。