一、人民法院審理工傷認定行政案件中存在的問題

　　（一）對于勞動者與用人單位勞動關系的認定問題

　　在我國，有勞動關系的勞動者，才能構成工傷事故的可能，沒有勞動關系的勞動者，無論受何傷害，都不屬工傷事故，不構成工傷事故的保險責任或者賠償責任。《工傷保險條例》第二條嚴格規定了工傷保險的適用范圍，也明確了可以進行工傷認定的“用人單位”的范圍，即中華人民共和國境內的各類企業、有雇工的個體工商戶。另根據《工傷保險條例》第六十一條，該條例所稱職工：“是指與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者。”因此，作為能夠進入工傷認定程序的門檻之一，首先要確定用人單位是否在《工傷保險條例》調整范圍之內，再確定用人單位與勞動者之間是不是存在勞動法律關系。

　　實踐中，關于認定工傷的前提條件之一勞動關系的確認是否可以在作出工傷認定的時候一并作出存在分歧。第一種觀點認為：勞動和社會保障部門設有專門處理“勞動關系”爭議的“勞動爭議仲裁委員會”。勞動仲裁和工傷認定是兩個完全不同的程序，勞動關系的認定應由專業職能部門即勞動爭議仲裁委員會來行使。在工傷認定過程中，對勞動關系尚有爭議的，應當告知申請人在當地勞動爭議仲裁部門申請裁決，如當事人對仲裁裁定不服的，還可以通過訴訟方式予以救濟。若在工傷認定程序中一并對勞動關系進行認定，事實上剝奪了當事人通過仲裁和訴訟途徑解決勞動爭議的權利。第二種觀點認為：工傷認定過程中應對當事人提交的有關勞動關系的證明材料進行審查并確認是否存在勞動關系，勞動關系確認與是否認定為工傷具有不可分性，應當一并進行審理。

　　其實，兩種觀點并不必然矛盾，第一種觀點針對勞動關系產生爭議的情形，第二種觀點針對勞動關系無爭議的情形。從保護事實勞動關系中的勞動者的角度來分析，在工傷認定過程中，應盡量簡化勞動者申請工傷認定的程序。職工發生工傷事故后要取得工傷賠償，需經過工傷認定、勞動能力鑒定、工傷賠償處理等程序，最短耗時也在半年以上。對于情況復雜的案件，有可能需要兩年時間才能完成工傷認定程序，并取得賠償。如認為工傷認定期間對是否存在勞動關系有爭議的，還應當先通過勞動爭議仲裁途徑解決，那么走完勞動關系確認的程序，勞動者得到最終工傷認定的時間有可能要比一并確認勞動關系進行工傷認定程序所需時間增加一倍。為此，很多勞動者會因程序繁雜而放棄申請工傷認定。所以，從便于勞動者權益實現的角度，作為勞動和社會保障部門在工傷認定時，根據當事人提交的勞動關系證明材料，只作形式審查，便可以作出勞動關系是否成立的認定。　

　　工傷認定中，如果用人單位與勞動者對是否存在勞動關系存在爭議，也有可能啟動勞動仲裁程序，法律賦予用人單位和勞動者可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁的權力。工傷認定前，是否存在勞動關系的問題已經仲裁裁決的，工傷認定應以該裁決為基礎。為防止當事人在工傷認定作出后又申請勞動關系仲裁的情形，工傷認定中當事人未申請仲裁的，應告知當事人有申請仲裁權利。如果當事人放棄仲裁，則工傷認定部門可以就是否存在勞動關系進行調查核實，并在工傷認定的事實中確認。當事人不服的，可以以事實認定不清為由提起行政訴訟。人民法院在審查工傷認定案件時，可以一并對是否存在勞動關系進行審查。

　　從理論上說，工傷認定部門對勞動關系的證明材料進行審查，對勞動關系是否成立所作的確認是羈束性的行政行為，這要求行政機關作出的確認必須是根據法律和法規作出。然而，除《勞動法》原則性規定了建立勞動關系應當訂立勞動合同外，關于未訂立合同的如何確定勞動關系沒有具體的法律規定。實踐中，認定工傷的爭議焦點又經常集中在是否存在勞動關系上。此時，勞動和社會保障部門和人民法院只有自己摸索規則或參考一些部門制定的規章或文件進行審查。

　　（二）應由哪一級勞動和社會保障行政部門作出工傷認定的問題

　　《工傷保險條例》中規定：“工傷保險基金在直轄市和設區的市實行全市統籌，其他地區的統籌層次由省、自治區人民政府確定。職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起３０日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。”云南省貫徹《工傷保險條例》實施辦法規定：“工傷保險基金實行地（州、市）級統籌。據此，云南省受理工傷認定的行政機關應是地（州、市）一級的勞動和社會保障部門。”實踐中，一些地方認為應根據《工傷保險條例》第五條的規定：“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負責本行政區域內的工傷保險工作，”縣級勞動保障行政機關可以受理工傷認定案件。這種理解與《工傷保險條例》第十一、十七條規定不符，也不利于案件的解決。

　　（三）如何理解工傷認定中的“工作時間、工作場所、工作原因”

　　工傷事故是職工在執行工作職責中發生的事故，即職工在工作時間、工作場合因工作原因所遭受的人身損害事件。根據《工傷保險條例》第十四條規定應當認定職工為工傷的情形，工傷事故成立，需把握工作時間、工作場合和工作原因三個因素。《工傷保險條例》的立法精神是最大可能地保障主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關活動中遭受事故傷害或者患職業病后能獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利，因此，在工傷認定有關法律條文規定籠統、原則的情況下，人民法院審理工傷認定案件應盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度理解工作時間、工作場所和工作原因。

　　1.對于工作時間，從廣義上理解，包括合法的時間、合理的時間、不合法且不合理的時間。合法的時間即指《國務院關于職工工作時間的規定》中確定的工作時間；合理的時間是指符合法律、法規規定靈活安排的工作時間，如加班、緊急處理工作事務和搶險救災；不合法且不合理的時間是指不按照國家法律法規的規定，企業或個體經濟組織安排職工進入的工作時間。從狹義上理解，工作時間包括：（1）在工作場所內，職工從事與工作有關的預備性或者收尾性工作所需的時間；（2）職工確因工作需要在工作場所加班的時間；（3）在工作過程中，職工合理的停頓和休息時間。

　　2.工作場所是指職工執行工作任務或履行工作職責時，其所必要進入的環境范圍或區域。值得注意的是，職工的工作區域有時并不是只固定在一個區域內，因為工作性質不同，有些職業的工作區域常常是不固定的，如新聞工作者、船員。有些職業的工作區域較廣，如郵遞員。對于事故傷害發生地是否屬于工作場所的認定，一般應綜合考慮職工的工作職責、工作性質、工作需要、工作紀律等方面。通過審查，職工履行工作職責時涉及到的區域或與工作職責相關的預備工作、中間停頓和收尾工作所涉及到的區域，如單位提供的工作中暫時停頓或休息的場所、因工外出的領域等均應視為工作場所。

　　3.對于如何確定工作原因和造成工傷的因果關系，首先考慮職工受傷害時所從事工作是否是用人單位分派的，包括職工日常從事的工作也包括用人單位臨時指派的工作。而且，與工作有關的預備性工作、中間停頓和收尾性工作，如運輸、清理、備料、安全、儲存、收拾工具等活動。因履行工作職責遭受暴力等意外傷害，以及在因工外出期間發生事故下落不明的，都屬于《工傷保險條例》規范的工作原因范圍。當然，借鑒《企業工傷保險試行辦法》第八條第四項的規定，職工工傷也包括在工作過程中出現的其他致害原因。因此，《工傷保險條例》規定的工作原因不僅指職工所從事工作，也包括用人單位提供的工作條件中可能存在的設施、管理方法和環境隱患等方面的原因。即職工在工作時間和工作區域內，由于不安全因素造成意外傷害也應認定為工傷。這樣理解也利于新老制度的過渡。

　　舉例說明，案例一，金某系某印刷廠職工，2004年某日晚23時在印刷廠10號樓一樓車間上班，負責捆扎報紙，23時40分印完一種報紙后，等候另一種報紙的印刷。期間，金某曾到過旁邊的2號樓，與同事打過招呼后離去。次日凌晨，金某被人發現已墜樓死亡，發現死亡的地點位于印刷廠已未作工作用途的11號樓東北角廠區道路上。偵查機關調查后，確認金某死亡原因為從高空墜落死亡，但因何原因發生高墜公安部門尚無定論。金某的親屬遂向勞動和社會保障部門提出了認定工傷的申請。從現有證據看，金某死亡的地點是在印刷廠未作工作用途的地方，其在出事當天的工作職責所涉及的區域并不包括此地。并且金某死亡的原因公安機關一直沒有結論。因此，在未能認定工作場所和工作原因這兩個工傷構成要件情況下，尚不能對金某的死亡認定為工傷。

　　案例二，廖某系某公司業務員，2004年2月間，廖某受公司指派執行送貨業務。途中發生交通事故，廖某死亡。經當地交警部門認定廖某負此次事故的全部責任。同年，廖某的親屬向勞動和社會保障部門提出了工傷認定的申請。此案中，廖某事故的發生具備工作場所、工作原因和工作時間的構成要件。但《工傷保險條例》第16條規定不得認定工傷或者視同工傷的情形，其中包括“因犯罪或者違反治安管理傷亡”不得認定為工傷，即職工的行為經職權部門（非勞動和社會保障行政部門）認定為犯罪或違反治安管理，并且職工犯罪或違反治安管理與事故發生之間具有直接的因果關系。具體到本案，廖某已因交通事故死亡，根據《刑事訴訟法》的規定，已不能對廖某進行審判確定其有犯罪行為。同理，廖某違反治安管理的行為因其死亡而沒有得到認定。值得注意的是，2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》中已刪除了違反交通管理部分的治安處罰規定，今后在發生交通事故時，勞動和社會保障部門不能以違反《治安管理處罰法》為由作出不予認定工傷的決定。綜上，廖某的工傷認定符合《工傷保險條例》第14條的規定，且不屬于該法第16條規定的情形。有鑒于本案，折射出了立法中的一個問題，若職工對在工作中發生的交通事故負有主要乃至全部責任，其是否還可以被認定為工傷的問題，有待相關立法、法律解釋部門對該問題作出回應。

　　二、值得探討的幾個方面

　　（一）工傷認定案件的舉證責任分配

　　《工傷保險條例》規定了工傷認定案件中的舉證責任：用人單位認為不是工傷的，應當由用人單位舉證，提供證據證明職工受傷的情形不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條規定的情況，不應當認定為工傷；同時《工傷認定辦法》還規定了用人單位拒不舉證的，勞動保障行政部門可以根據受傷職工提供的證據依法作出工傷認定結論。由于勞動和社會保障部門應當在受理之日起60日內作出相應結論，在用人單位不配合、不舉證的情況下，工傷認定部門很難查清事實，作出結論。所以從有利于勞動者的角度出發，《工傷保險條例》明確了對于一些由用人單位舉證證明的事實不能查清的情況下，勞動和社會保障部門可以作出有利于職工一方的認定結論。但是，工傷認定階段的舉證責任分配的內容規定仍存在不明確，容易引起誤解的地方。因為，《工傷保險條例》中未對不同性質事實相適應的舉證責任作出回應，也未明確舉證責任倒置規則的適用。實踐中，一些案件的舉證責任分配直接決定了認定結果，在工傷認定中應給予充分的關注。針對工傷認定案件的特殊性，分配舉證責任必須要考慮到的因素有兩個：工傷案件的不同性質事實和當事人取證難易程度。

　　如何公平、合理地在當事人雙方之間分配舉證不利的后果，首先考慮舉證義務與舉證能力的問題。《工傷保險條例》規定了勞動者的舉證責任，即勞動者應當提供符合《工傷保險條例》規定的證據，包括提供證據證明與用人單位之間存在勞動關系；勞動者的醫療診斷證明或者職業病診斷證明書；并填寫勞動者在事故中受到了傷害的事實。實踐中，勞動者一方會因為缺乏維權意識而難以取證。由此，在主張者不具備取證能力時，可實行舉證責任倒置。由實際具有舉證能力者（用人單位）承擔舉證責任，相關工傷認定規定正是基于最大限度保護勞動者合法權益的考慮，將舉證不能的不利后果推向用人單位一方。

　　其次，就是不同類型的案件的舉證責任問題。如本文前述的案例三和案例五，勞動和社會保障部門對兩個案件在是否認定工傷的問題面臨的難點類似，即對于職工死亡事件的定性有賴于職權部門作出。在職權部門對事件性質未下結論前，不認為是工傷的用人單位其舉證能力是明顯受到了局限。此時，工傷申請人向認定機關提交了要求認定工傷的申請，且提交的證據形式和內容基本上符合了《工傷保險條例》第14條的規定，按照《工傷保險條例》對舉證責任的規定，用人單位沒有證據否定職工屬于工傷的，根據申請人的證據，勞動和社會保障部門就可以作出認定為工傷的結論。也就是說，如果受傷害職工或者其直系親屬認為是工傷，而用人單位不認為是工傷的，用人單位應當負舉證責任，提出不是工傷的證據。證明屬實的，認定為不屬于工傷；不能證明或者證明不足的，認定為工傷。筆者認為不能簡單理解和適用該規定。若將舉證責任“倒置”，則案件事實因不能否定成立而認定成立，并據此對工傷案件的事實性質作出認定。顯而易見，如此理解工傷認定的舉證責任制度，已經背離了設立該制度的初衷，這樣的認定有可能是與事實相悖的，將導致認定結論的不公。所以，在工傷認定的過程中要區別個案情形，確定相適應的舉證制度，再對案件形成結論。　

　　《行政訴訟法》規定行政機關對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。工傷認定行政案件中，承擔舉證責任的是勞動和社會保障部門，人民法院對該部門在作出工傷認定時需要對工傷決定所依據的事實和證據是否充分，程序是否合法作出判斷。勞動和社會保障部門應當提供證據來證明其在作出的工傷認定時如何按照證據規則來分配舉證責任，證明其所認定的事實和程序。行政機關對舉證責任的錯誤適用導致案件事實不清、主要證據不足，人民法院只能撤銷工傷認定，再由勞動和社會保障部門重新作出認定。

　　（二）關于工傷認定行政案件判決方式的適用

　　如前所述的案例一，作為人民法院在審查類似案件時，面臨相同的問題，導致相類似的案件在不同人民法院的結案方式不同：1.人民法院認為由于沒有事實證據證明系“工作原因”，判決維持行政機關作出不予認定工傷的具體行政行為；2.人民法院考慮到金某死因無最終結論，故不宜判決維持不予認定的工傷決定，判決駁回金某家屬的訴訟請求；3.勞動和社會保障部門在工傷認定中直接認定了應由職權部門作出確認重要事實的，人民法院可以證據不足為由撤銷工傷認定。

　　上述三種判決方式都基于一定的理由和分析。第一種判決方式的問題是維持判決意味著對整個具體行政行為產生了拘束力，對具體行政行為不合理的地方也一并作出了肯定的結論。行政機關的工傷認定的效力在沒有被撤銷或確認違法前，其效力不容置疑，并不需要人民法院的裁判文書來確立其效力。第二種判決方式的適用避免了上述判決方式存在的弊端，針對當事人的訴訟請求適用的判決方式的邏輯是對應的。但是，這種判決方式的作出仍然無法回避實體審查不清的問題。然而，從不干涉行政機關自由裁量權行使的目的出發，行政機關基于對案件現有事實作出的判斷應得到人民法院的尊重。判決駁回勞動者要求撤銷工傷認定的訴訟請求，亦并無不當。第三種判決方式嚴格依據了行政訴訟法關于被告行政機關承擔舉證責任的規定，在行政機關無法舉證證明事實的情形下，判決撤銷工傷認定。人民法院沒有權力直接對是否認定工傷作出結論，所以適用撤銷的判決方式，使案件的認定程序恢復到初始階段。有法官建議，作為勞動和社會保障部門可以因案件事實有待確定為由，中止案件的審理，防止在事實不清的情形下作出工傷認定。當然，這又涉及到行政管理的效率問題，使是否屬于工傷處于一種長期不確定狀態中。