工傷農(nóng)民工之所以維權(quán)難，與其目前在勞動(dòng)關(guān)系中的地位息息相關(guān)：大多數(shù)面對(duì)工傷維權(quán)難的農(nóng)民工，是工作在非常底層的農(nóng)民工，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上缺乏議價(jià)能力，沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，更不用說(shuō)參加工傷保險(xiǎn)了。而這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題正是解決工傷農(nóng)民工維權(quán)難題不容回避的現(xiàn)實(shí)。要解決維護(hù)工傷權(quán)益的難題，必須認(rèn)識(shí)到工傷權(quán)益是勞動(dòng)權(quán)利密不可分的一個(gè)部分，也是勞動(dòng)權(quán)利中最為重要的內(nèi)容之一，在現(xiàn)行法律制度體系下，工傷權(quán)益涉及到勞動(dòng)權(quán)利的很多方面，而處理程序又是所有勞動(dòng)權(quán)利救濟(jì)中最為繁瑣的。
在現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度下，工傷農(nóng)民工維權(quán)必須解決三大難題：一、工傷認(rèn)定時(shí)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的難題；二、程序繁瑣的難題；三、工傷賠償難的問(wèn)題。而這正是新《條例》修改應(yīng)該真正解決的難題，但是從公布的新《條例》文本來(lái)看，這三個(gè)難題還需要繼續(xù)探討加以解決。
一是工傷認(rèn)定時(shí)勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)的難題。
根據(jù)規(guī)定，確認(rèn)勞動(dòng)者與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系是認(rèn)定工傷的前提。很多農(nóng)民工在申請(qǐng)工傷認(rèn)定的時(shí)候，并不能提交勞動(dòng)合同或完整的可以證明存在事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的證明材料。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)一般會(huì)出具勞動(dòng)關(guān)系補(bǔ)正通知書(shū)，告知?jiǎng)趧?dòng)者通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁的方式來(lái)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。
根據(jù)筆者的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，多數(shù)勞動(dòng)者都要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和民事訴訟的兩審程序才能最終確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。調(diào)查工傷事故是屬于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的職責(zé)，更重要的是，調(diào)查核實(shí)勞動(dòng)者與用人單位是否存在勞動(dòng)關(guān)系也是人力資源和社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)的勞動(dòng)保障監(jiān)察職責(zé)之所在。新《條例》沒(méi)有規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)認(rèn)定工傷時(shí)，應(yīng)一并調(diào)查核實(shí)勞動(dòng)關(guān)系，致使工傷農(nóng)民工維權(quán)難的第一個(gè)難題無(wú)法解決。
二是解決程序繁瑣的難題。
除了前面談到的勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)面臨諸多程序外。工傷農(nóng)民工在維權(quán)過(guò)程中，即使是在認(rèn)定工傷以后，還面臨行政復(fù)議、行政訴訟程序，徹底解決了工傷認(rèn)定難題后，還要經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁、民事訴訟的程序才能最終解決賠償數(shù)額的問(wèn)題。這期間還會(huì)有程序的反復(fù)。
新《條例》規(guī)定了“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)作出認(rèn)定為工傷的決定后發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟的，行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工治療工傷的醫(yī)療費(fèi)用”，但如果用人單位不支付，勞動(dòng)者還是要通過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁訴訟的方式來(lái)主張工傷醫(yī)療費(fèi)。至于工傷醫(yī)療費(fèi)以外的工傷保險(xiǎn)待遇，還得等行政復(fù)議與行政訴訟結(jié)束以后才能主張，而那又是一輪勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁訴訟程序。
新《條例》草案中曾經(jīng)規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門(mén)作出認(rèn)定為工傷的決定后發(fā)生行政復(fù)議、行政訴訟的，行政復(fù)議和行政訴訟期間不停止支付工傷職工工傷保險(xiǎn)待遇費(fèi)用。這樣的規(guī)定應(yīng)該說(shuō)在簡(jiǎn)化程序方面要更進(jìn)一步。
三是工傷賠償難的問(wèn)題。
對(duì)于工傷農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，即使千辛萬(wàn)苦走完了所有的工傷處理程序，最終拿到了確認(rèn)工傷賠償數(shù)額的法律文書(shū)，等待他的仍然可能是遙遙無(wú)期的賠償。因?yàn)楹芏嘤萌藛挝粸榱颂颖苤Ц顿r償?shù)牧x務(wù)，早已經(jīng)通過(guò)瞞天過(guò)海的戰(zhàn)術(shù)，把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移了。新《條例》規(guī)定，“用人單位參加工傷保險(xiǎn)并補(bǔ)繳應(yīng)當(dāng)繳納的工傷保險(xiǎn)費(fèi)、滯納金后，由工傷保險(xiǎn)基金和用人單位依照本條例的規(guī)定支付新發(fā)生的費(fèi)用。”如果用人單位不補(bǔ)繳工傷保險(xiǎn)費(fèi)用，農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)待遇還有指望嗎？
根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)，發(fā)生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位不支付的，從工傷保險(xiǎn)基金中先行支付。”
新《條例》是2011年1月1日實(shí)施，在2011年7月1日以后，新《條例》應(yīng)該與《社會(huì)保險(xiǎn)法》接軌。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施之前，新《條例》的相關(guān)規(guī)定是一個(gè)過(guò)渡。
考慮到我國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，很難保證有些地方因?yàn)楣ｋU(xiǎn)基金的收支平衡考慮，而將過(guò)渡性條款作為長(zhǎng)期過(guò)渡，事實(shí)上架空《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定。類似的例子并不罕見(jiàn)。既然如此，為何不從現(xiàn)在開(kāi)始就和《社會(huì)保險(xiǎn)法》接軌呢？
工傷保險(xiǎn)制度是最能體現(xiàn)社會(huì)法理念的法律制度，而當(dāng)下我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度待解決的實(shí)際難題，又為我們創(chuàng)建真正具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度提供了實(shí)踐的社會(huì)土壤。我們期待著，《工傷保險(xiǎn)條例》乃至未來(lái)的工傷保險(xiǎn)法律能夠早日解決工傷農(nóng)民工維權(quán)的難題。