[案情]
�。ㄒ唬┰V訟雙方
原告（被上訴人）：江蘇省淮安市淮陰區(qū)老張集衛(wèi)生院
被告：江蘇省淮安市淮陰區(qū)勞動(dòng)和社會(huì)保障局
第三人（上訴人）：王某
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王某某系第三人王某之父，曾于2006年11月8日被淮陰區(qū)老張集鄉(xiāng)衛(wèi)生管理委員會(huì)聘為金星村鄉(xiāng)村醫(yī)生；2007年5月19日被老張集衛(wèi)生院聘為金星社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站醫(yī)生（聘用協(xié)議主要內(nèi)容：在聘用期內(nèi)，必須認(rèn)真履行自己的職責(zé)，不折不扣完成衛(wèi)生局及社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心布置的各項(xiàng)任務(wù)，按月交納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。服務(wù)站所有藥品及醫(yī)療機(jī)械統(tǒng)一從中心按零售價(jià)調(diào)撥，及時(shí)上交藥品款，工資由中心核算統(tǒng)一發(fā)放……）。2008年4月26日上午，王某某在金星衛(wèi)生服務(wù)站上班期間發(fā)病，自行回家途中昏迷，被救護(hù)車送往醫(yī)院，經(jīng)搶救無(wú)效于同年4月28日7：30時(shí)死亡。同年5月19日，第三人王某向被告淮陰區(qū)勞保局申請(qǐng)工傷認(rèn)定，并提交王某某身份證復(fù)印件、死亡注銷戶口證明、鄉(xiāng)村醫(yī)生聘用書、村醫(yī)聘用協(xié)議書等材料。被告受理后，向王某某生前同事鄭某、朱某及原告單位副院長(zhǎng)楊某作了調(diào)查了解，并于同年6月26日作出淮工傷認(rèn)字（2008）48號(hào)《工傷（亡）認(rèn)定決定書》，認(rèn)定王某某死亡為原告單位視同工亡，經(jīng)原告提起行政復(fù)議和行政訴訟，被告于同年12月7日自行撤銷所作的工傷認(rèn)定決定。同年12月12日被告向原告發(fā)出限期舉證通知書。在期限內(nèi)，原告向被告提交了張集鄉(xiāng)金星社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》、原淮陰縣人民政府下發(fā)淮政發(fā)[1999]9號(hào)文、《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》、《江蘇省鄉(xiāng)村醫(yī)生注冊(cè)管理辦法》、《江蘇省勞動(dòng)和社會(huì)保障廳、省衛(wèi)生廳、省財(cái)政廳關(guān)于切實(shí)解決鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障問題的意見》等材料，認(rèn)為王某某與衛(wèi)生院不存在勞動(dòng)關(guān)系。2009年1月4日，被告再次作出淮工傷（亡）認(rèn)字（2009）10號(hào)《工傷（亡）認(rèn)定決定書》，認(rèn)定王某某與原告單位存在勞動(dòng)關(guān)系，在工作崗位上突發(fā)疾病搶救無(wú)效死亡，為原告單位視同工亡。原告不服申請(qǐng)行政復(fù)議，被復(fù)議機(jī)關(guān)淮安市淮陰區(qū)人民政府決定維持。原告仍不服，向本院提起行政訴訟。
淮安市淮陰區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：本案主要存在兩個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)：一、王某某是否在工作崗位上突發(fā)疾病？二、王某某與老張集衛(wèi)生院是否存在勞動(dòng)關(guān)系？
一、關(guān)于王某某是否在工作崗位上突發(fā)疾病問題。本案在庭審中，被告舉證的調(diào)查王某某生前同事鄭翠英、朱延英記錄，證明王某某在2008年4月26日上午在上班期間出現(xiàn)生病跡象，被同事發(fā)現(xiàn)提醒，然后自行騎自行車回家，途中昏迷，被120送醫(yī)院急救。上述事實(shí)說(shuō)明，王某某上班期間確有發(fā)病表現(xiàn)，在回家途中昏迷摔倒，應(yīng)屬病情加重，行為失去控制所致。因此，原告在訴狀中所述王某某離開工作單位后騎著自行車在到單位西邊的大橋旁摔倒，距離單位約一公里左右，不是在工作崗位上突發(fā)疾病，應(yīng)當(dāng)不能成立。
二、關(guān)于王某某與老張集衛(wèi)生院是否存在勞動(dòng)關(guān)系的問題。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定:提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系的證明材料；勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)爭(zhēng)議的，可以向有管轄權(quán)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。本案被告淮陰區(qū)勞保局在受理第三人申請(qǐng)工傷認(rèn)定過程中，收到原告老張集衛(wèi)生院提出與王開中之間不存在勞動(dòng)關(guān)系的書面材料，依上述規(guī)定，理應(yīng)中止案件審理并告知利害關(guān)系人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁；其徑行在《工傷（亡）認(rèn)定決定書》中確認(rèn)雙方存在勞動(dòng)關(guān)系，且又不能提供法律授權(quán)的職權(quán)依據(jù)，應(yīng)屬認(rèn)定事實(shí)不清。
[審判]
綜上，被告淮陰區(qū)勞保局認(rèn)定王某某在工作崗位上突發(fā)疾病，經(jīng)搶救無(wú)效死亡，事實(shí)清楚，證據(jù)充分；但在當(dāng)事人明確對(duì)勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議的情形下，未經(jīng)相關(guān)仲裁程序即確認(rèn)王開中與原告單位存在勞動(dòng)關(guān)系，于法無(wú)據(jù)，并造成本案被訴的《工傷（亡）認(rèn)定決定書》認(rèn)定的主要事實(shí)證據(jù)不足。故依法判決撤銷被告淮陰區(qū)勞保局于2009年1月4日作出的淮工傷（亡）認(rèn)字（2009）10號(hào)《工傷（亡）認(rèn)定決定書》。
一審判決后，王某不服提出上訴，江蘇省淮安市中級(jí)人民法院認(rèn)為原審法院為了進(jìn)一步查清案件事實(shí)，充分保護(hù)各方當(dāng)事人合法利益，依法撤銷原審被告淮工傷（亡）認(rèn)字（2009）10號(hào)工亡認(rèn)定決定，其判決并無(wú)不當(dāng)。上訴人上訴理由本院不予支持。故依法判決駁回上訴，維持原判。
[評(píng)析]
對(duì)于一審總結(jié)的第一個(gè)焦點(diǎn)，經(jīng)庭審認(rèn)證，各方對(duì)張開忠的死亡應(yīng)視同工傷并無(wú)異議；本案的第二個(gè)焦點(diǎn)則是作為工傷認(rèn)定的法定職能部門，勞動(dòng)局是否有權(quán)徑行對(duì)存在爭(zhēng)議的勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定。
《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》第六條第一款規(guī)定："勞動(dòng)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；不愿協(xié)商或協(xié)商不成的，可以向本企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)解；調(diào)解不成的，可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。當(dāng)事人也可以直接向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。對(duì)仲裁裁決不服，可以向人民法院起訴。"這里就出現(xiàn)了一個(gè)問題，即當(dāng)事人就是否存在勞動(dòng)關(guān)系發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)由哪個(gè)部門、通過什么程序予以認(rèn)定？
一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)關(guān)系是否存在，可以在工傷認(rèn)定程序中直接認(rèn)定。理由：一是根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條的規(guī)定，勞動(dòng)保障行政部門對(duì)提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)提交的材料有審查權(quán)；二是通過仲裁或訴訟程序認(rèn)定會(huì)過于繁雜，不利于勞動(dòng)者合法權(quán)益的及時(shí)保護(hù)，而且現(xiàn)實(shí)中由勞動(dòng)部門直接認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的居多。
另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系是否存在有爭(zhēng)議的，應(yīng)先通過仲裁或訴訟程序解決。理由：一是勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定不屬工傷認(rèn)定的范疇，而應(yīng)歸屬于勞動(dòng)爭(zhēng)議范疇。根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》第三章規(guī)定可以看出，勞動(dòng)保障行政部門所作工傷認(rèn)定主要是對(duì)職工發(fā)生的事故傷害及所患疾病能否認(rèn)定為工傷作出決定，盡而實(shí)現(xiàn)享受工傷保險(xiǎn)待遇的目的。而勞動(dòng)爭(zhēng)議是指勞動(dòng)關(guān)系當(dāng)事人因?qū)崿F(xiàn)勞動(dòng)權(quán)利和履行勞動(dòng)義務(wù)而發(fā)生的糾紛。由此可見，勞動(dòng)爭(zhēng)議是基于勞動(dòng)關(guān)系而存在，是勞動(dòng)爭(zhēng)議首先要解決的問題；二是勞動(dòng)爭(zhēng)議需通過法定勞動(dòng)仲裁及民事訴訟程序解決。除《企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議處理?xiàng)l例》的規(guī)定外，《勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第五條也規(guī)定：勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)爭(zhēng)議的，可以向有管轄權(quán)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；三是將工傷認(rèn)定與確認(rèn)是否存在勞動(dòng)關(guān)系糾紛分開解決，可以責(zé)權(quán)分明，從而避免行政認(rèn)定與仲裁（及民事訴訟）認(rèn)定結(jié)果發(fā)生沖突，更利于矛盾的及時(shí)化解；四是《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條規(guī)定的是勞動(dòng)和社會(huì)保障行政部門對(duì)工傷申請(qǐng)人提交的證明材料是否符合要求的審查權(quán)，而不是認(rèn)定是否存在勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)權(quán)。
筆者贊同后一種觀點(diǎn)。但應(yīng)區(qū)別不同情況采取不同程序加以對(duì)待：
1、工傷認(rèn)定部門在有明文規(guī)定的情況下，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系事實(shí)可以加以判斷，并將這一判斷應(yīng)用于工傷認(rèn)定行政行為中。
《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》針對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議的解決，提供了協(xié)商、調(diào)解、仲裁及訴訟四種途徑，其中并未賦予工傷認(rèn)定部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議進(jìn)行行政處理，但工傷認(rèn)定中又無(wú)法脫離對(duì)勞動(dòng)關(guān)系事實(shí)的認(rèn)定，如果一旦發(fā)生爭(zhēng)議，就要求申請(qǐng)人必須向勞動(dòng)仲裁部門申請(qǐng)仲裁，無(wú)疑增加了申請(qǐng)人的負(fù)擔(dān)，拉長(zhǎng)了解決工傷糾紛的時(shí)間，不符合方便、及時(shí)解決糾紛的原則，事實(shí)上，勞動(dòng)保障部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第1條規(guī)定：用人單位招用勞動(dòng)者未訂立書面勞動(dòng)合同，但同時(shí)具備下列情形的，勞動(dòng)關(guān)系成立。（一）用人單位和勞動(dòng)者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格；（二）用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)；（三）勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分。第2條規(guī)定，用人單位未與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同，認(rèn)定雙方存在勞動(dòng)關(guān)系時(shí)可參照下列憑證：（一）工資支付憑證或記錄（職工工資發(fā)放花名冊(cè)）、繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的記錄；（二）用人單位向勞動(dòng)者發(fā)放的“工作證”、“服務(wù)證”等能夠證明身份的證件；（三）勞動(dòng)者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報(bào)名表”等招用記錄；（四）考勤記錄；（五）其他勞動(dòng)者的證言等。以上兩條規(guī)定對(duì)事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定進(jìn)行了明確的規(guī)定，本人認(rèn)為，只要?jiǎng)趧?dòng)者與用人單位符合以上明文規(guī)定，那么工傷認(rèn)定部門完全可以根據(jù)以上規(guī)定，作出是否形成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的判斷，并將這一判斷應(yīng)用于工傷認(rèn)定行政行為中。
2、沒有明文規(guī)定的情況下，勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)則應(yīng)由勞動(dòng)仲裁部門確認(rèn)。
《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第5條規(guī)定，勞動(dòng)者與用人單位就是否存在勞動(dòng)關(guān)系引發(fā)爭(zhēng)議的，可以向有管轄權(quán)的勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。故當(dāng)工傷認(rèn)定過程中發(fā)生勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議，工傷認(rèn)定部門又無(wú)法直接確認(rèn)時(shí)，應(yīng)告知申請(qǐng)人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。另外本人認(rèn)為，由于勞動(dòng)者在勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議中一般處于弱勢(shì)，一些重要證據(jù)難于收集，且勞動(dòng)者一般不會(huì)主張不存在勞動(dòng)關(guān)系，故在仲裁時(shí)用人單位應(yīng)當(dāng)就其與勞動(dòng)者之間不存在勞動(dòng)關(guān)系舉證，如果用人單位不能舉出證據(jù)否定勞動(dòng)關(guān)系存在，仲裁部門一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系存在。當(dāng)然勞動(dòng)仲裁部門也可以依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查，可以根據(jù)調(diào)查的結(jié)果作出認(rèn)定。
具體到本案，因王某某工作的單位老張集鄉(xiāng)金星社區(qū)服務(wù)站領(lǐng)有《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》，系獨(dú)立的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，而老張集衛(wèi)生院對(duì)金星社區(qū)服務(wù)站僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)、管理、監(jiān)督關(guān)系，老張集衛(wèi)生院與王某某簽訂的“老張集社區(qū)服務(wù)中心村醫(yī)聘用協(xié)議書”不具備勞動(dòng)合同性質(zhì)，且王某某也未提供其他用工關(guān)系憑證，應(yīng)適用上述第二種情況，其勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)由勞動(dòng)仲裁部門確認(rèn)。
從理論上說(shuō)，工傷認(rèn)定部門對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的證明材料進(jìn)行審查，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系是否成立所作的確認(rèn)是羈束性的行政行為，這要求行政機(jī)關(guān)作出的確認(rèn)必須是根據(jù)法律和法規(guī)作出。然而，除《勞動(dòng)法》原則性規(guī)定了建立勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)訂立勞動(dòng)合同外，關(guān)于未訂立合同的如何確定勞動(dòng)關(guān)系沒有具體的法律規(guī)定。實(shí)踐中，認(rèn)定工傷的爭(zhēng)議焦點(diǎn)又經(jīng)常集中在是否存在勞動(dòng)關(guān)系上，此時(shí)，勞動(dòng)部門和人民法院只有自己摸索規(guī)則或參考一些部門規(guī)章或文件進(jìn)行審查，并將同情弱者和利益平衡的原則貫穿其中。作為一名法官，我們也殷切地盼望立法機(jī)關(guān)能考慮現(xiàn)實(shí)中在解決勞動(dòng)關(guān)系存在與否這一問題上行政權(quán)與仲裁、民事、行政訴訟存在的沖突，盡早作出明確規(guī)定。