隨著市場經濟及法治化、全球化對傳統國家與社會、政府與市場、行政機關與社會各單位（含機關、團體、企業、事業等各類社會組織與經濟組織，下同）的關系認識產生的強烈觀念沖擊，深入思考并探討社會各單位在市場機制中與國家、社會、政府及其行政機關的關系，進而把握其在法律上的責任角色，責任配置以及在責任機制中的能動作用，有著迫切的現實意義。尤其是在消防安全領域，因其內蘊的客觀普遍性特征和公共性色彩，使其凸顯強烈的社會公益性，如何協調行政權力的強行性與財產權的獨立性，國家干預的必要性與單位管理的自主性等諸矛盾成為消防行政執法乃至消防安全社會化管理面臨的首要問題。

　　公安部61號令，即《機關、團體、企業、事業單位消防安全管理規定》（2001年11月14日由第61號公安部部長令發布，2002年5月1日起正式施行。以下簡稱61號令或《規定》）作為一部全面規范社會各單位消防安全管理的部門規章，雖然具體條款本身主要從操作層面體現其規范、引導單位落實消防安全管理權責，開展消防安全管理的實用功能，但深究其立法意圖與指導思想，不難看出該《規定》已開始涉足社會各單位在消防安全領域的責任定位思考以及單位與國家、社會、政府及其行政機關在責任機制中的互動關系，且不少條款已頗具該方面制度設計的雛型，突破了當前單位自身管理與行政執法關系調整之間感性道德主義盛行而理性規則主義匱乏的局面。

　　筆者有幸參與該規章立法起草的全過程，其間，觀念沖突激烈，思考、感觸良多。現有意從責任定位,責任配置與責任機制角度進一步提煉分析蘊含在該《規定》立法起草中的有關責任主體、社會責任與責任良性互動機制的理念，以拋磚引玉，期待更多理性之筆光顧，推動消防安全社會化管理領域理論的提升及完善。

　　一、消防安全領域中單位的責任主體理念

　　主體一詞在不同的場合含義不盡相同。作為一個法律范疇，主體是指一定法律部門所調整的同類社會關系的當事人，即在法律關系中享有權利和承擔義務的個人、組織和國家機關。法律對社會關系調整時，首先規定主體資格或主體地位，明確主體賴以活動的靜態出發點。消防安全由于內蘊強烈的社會公益性，其法律關系包含國家干預,政府組織、決策,行業主管部門及有關行政部門參與、管理,有關職能部門執法監督,單位或公民（公民作為消防安全社會化管理的另一主要相對人或責任主體，其法律地位同樣重要，但因不是本文探討之重點，故不作詳述。下同）自負其責,社會組織協調、服務等各方面的關系，呈現出主體多元色彩。上述各主體依照國家法律的有關規定分別對應其權利義務所指向的某一法律關系，并承擔履行其權利義務所帶來的法律后果。

　　因此，理解消防安全責任主體時不能一概而論。公安消防機構依照《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）的規定是消防行政執法監督的主體，但并不意味其是當然的一切消防安全關系的責任主體，承受其責任之不能承受之重。就某一具體單位而言，對其自身所有的財產、勞動力等資源，單位本應有保持完好有效的權利和義務；同時消防安全管理作為其自身管理的內在組成部分，理當自我管理、自我約束、自負其責。因此，單位是自身消防安全管理的責任主體。此處之責任，應作廣義理解，既包含履行義務之積極責任，也包含不履行義務所產生的否定性后果的消極責任。

　　市場經濟在資源配置中的基礎性地位確立之后，企業等市場主體在市場機制中充分自由地行使權利和承擔義務，自負其責是顯而易見的結果。為什么還有必要在61號令中重點強調并以樹立單位是自身消防安全責任主體的法律意識為頭等理念，并將該理念貫穿于整部規章的條文設計？究其認識根源，全能國家的政治觀與管理主義的法律觀在很大程度阻礙了貌似容易的責任主體意識的形成。所謂全能國家的理論，就是將國家的行為描繪為天然合理，并認為國家權力可以隨時無限制地侵入和控制每一個領域。

　　[1]這是以行政管理手段為特征的計劃經濟體制賴以建立的基本指導思想。在計劃經濟體制下，國家、政府、行政機關、單位、個人形成一種縱向序列，其中，單位作為橫向閉合的細胞，依附在以主管部門為頂點的傘狀結構中，通過其等級定位展現其性質和特征。我國長期以來沒有真正意義上獨立的單位，單位本身不負盈虧，只是國家管理的一個層次，對國家有著極強的天然依附。單位在被國家直接或者通過行業主管部門或有關職能部門管理與控制而讓渡自主經營管理權的同時，其安全責任的主體地位與主體意識也隨之消失貽盡。

　　全能國家的政治觀反映于法律則表現為濃厚的管理主義色彩。行政機關的權力被簡單理解為管理權，單位等行政相對人被視作絕對的管理對象，政府過多強調國家利益，將法律視為工具手段，并通過法律將國家意志、行政意志、部門意志侵入私權管理領域，或者在權利義務配置上產生角色錯位，實行包攬式行政,造成真正的責任主體缺位。如是理論殘存，不僅指望社會各單位自覺樹立責任主體意識成為一種理想期待，單就糾正各級政府及有關部門在歷次火災事故中對公安機關及其消防機構片面進行所謂“責任倒查”的錯誤觀念而言，也是一件長期而困難的現實任務。實際上，全能國家與管理主義法律觀無論是在理論上還是實踐中已遠遠滯后于形勢的發展，已為當今的諸多立法所修正。61號令立法起草的重要任務就是在消防安全領域對全能國家和管理主義的理論進行治理、矯正，在《消防法》已有的原則性規定基礎上，明確導入單位是自身消防安全管理責任主體理念，以期在最大程度上厘清單位與國家、社會、政府及其部門在消防安全領域的責任界限，使其各司其職，各負其責。

　　此外，從財產權的角度來看，單位是自身消防安全責任主體的觀念是單位所有權內容的重要體現。財產權不可侵犯，所有權人對所屬財產有自主管理的權利并承擔由于管理不善而導致的滅失風險。這是市場機制中所有權內容的基本要求和常識。消防安全事關單位財產權的損耗風險，事關單位經濟發展的前提保障，理應備受重視。然而，在我國卻會出現不少單位對此不夠重視乃至漠不關心之怪現狀。除少數單位人為對立經濟效益與消防安全的關系，盲目從事短期行為外，更深層次的原因在于我國國家權力與商品經濟沒有真正脫離而導致的兩權分離的不徹底性，尤其是國有企業和事業單位。通過二十多年市場經濟的探索,我國尋求了從最初嘗試的國家所有權與企業經營權的分離，到深層次的改革——即出資者所有權與企業法人財產權的分離，政府作為國家權力和所有權的實體代表的雙重資格并未從根本上得到解決。兩權分離必將走向其更高的分權階段——國家行政權和國家所有權的分離。

　　[2]因此，在產權尚待進一步明晰之際，不少國有企業、事業單位，也包括不少機關、團體，因為單位財產的國家所有而造成實際所有權人虛置，使得人人皆有份，卻人人不負責。消防安全責任主體更是長期缺位，尤其是面臨經濟效益的壓力時，消防安全首當其中被置于一旁不顧。此類矛盾的解決雖有待更高層次的分權予以完成，但就現階段而言，從立法角度要求單位在行使財產權的實際占有、支配、處分以及受益的同時承擔相對的消防安全責任，不失為一條現實的對策。

　　再者，就管理角度而言，樹立單位消防安全責任主體意識有助于豐富單位現代管理的內容，提高單位的整體管理水平。包括消防安全在內的安全管理是單位統籌安排的內容。考察諸多管理質量與水平居于上乘的單位，共同的結論是其消防安全管理同樣備受稱道，尤其是一些知名國際酒店連鎖管理集團，其消防安全管理堪稱經典，與其卓越的整體管理水平十分匹配。應當看到，消防安全管理作為單位管理的重要組成部分，其水平高低與單位整體管理水平成正比關系，也與單位的管理效益、經濟效益成正比關系，而非此消彼長。

　　我國企業要建立現代企業制度，實現管理創新，必然應當將消防安全管理納入單位的整體決策和統一管理。61號令在確立責任主體的基礎上，進一步明確單位內部消防安全責任體系和管理機制，力爭消防工作有人決策，有人管理，有人實施，責任到人，環環相扣，相互制約，為單位規范和加強自身的消防安全管理提供了法律依據，彌補了現行《消防法》在此方面規定過于原則、籠統的缺陷，有助于改變當前我國絕大多數單位消防安全管理質量低下、分工不明、權責混亂、人員缺乏的落后局面。

　　明確和樹立單位在自身消防安全管理中的主體意識抓住了消防工作社會化管理最關健、最基礎的環節。機關、團體、企業、事業單位是組成社會的基本單元。一般情況下，一起火災事故的發生在現實上的承載體和歸屬上的責任體不是單位就是個人。單位作為社會財富與勞動力資源的集合體，物資和人員的密集度相對較高，安全管理的成本以及火災發生的機率遠遠超過個人。有資料顯示，去年發生的21萬多起火災事故中，單位發生的比例超過60％，近10年間，全國共發生一次死亡10人以上的火災118起，死亡了3178人，這些特大火災的發生幾乎都是源自單位。“通過對近10年來發生火災的直接原因的分析，20％以上是由于違章用火、用電、用油、用氣和違反安全操作規程等人為因素引起的。深層次地剖析原因，主要是一些單位的消防安全責任主體意識談薄，消防安全責任制不明確、不具體、不落實。相當多的單位片面追求經濟效益，忽視消防安全管理，僥幸心理嚴重，違章冒險作業，最終釀成重特大火災事故。大量事實一再表明，盡管火災事故頻發的原因是多方面的，但根本原因是許多單位消防安全責任主體意識沒有樹立起來，消防安全責任制沒有真正建立和落實，消防安全管理流于形式。”

　　[3]可見，社會消防安全，尤其是單位自身消防安全的關鍵在于各個社會單位內在的消防安全需求與管理實效，取決于其是否基于主體意識去依法履行消防安全義務與職責。任何一個國家消防安全環境的良性發展都不可能脫離這個社會基礎。只有在社會各單位對消防安全自主考慮、自我管理、自我約束、自擔風險、自負其責的基礎上，國家、社會、政府及其部門才能從不同的層面對整個社會的消防安全依法干預、指導、服務、協調、監督或者救濟，并形式合力，共同營造安全、穩定的社會、經濟環境。其間，單位的消防安全是消防工作社會化管理的出發點和落腳點。單位的根本性作用是消防安全的內生動力，無論是政府還是相關行政機關都不可替代；同時，確保各類單位與公民個體的消防安全也是消防工作社會化管理的目標指向，各級政府與相關行政部門進行消防管理與監督無不圍繞此目的而進行。可以說，強化單位的消防安全管理工作是抓住了消防安全的主要矛盾，明確和樹立單位自身消防安全責任主體意識是尋求解決該主要矛盾的合理途徑。

　　二、消防安全領域中單位的社會責任理念

　　單位是自身消防安全管理的責任主體；基于其社會優勢、經濟力量以及消防安全的公共性要求，單位有義務在其能力范圍內承擔相應的消防安全社會責任；由此，對單位的消防安全職責的規范有必要引入社會責任的理念。

　　法學界對社會責任一說不同時期在不同層面、不同角度有多種理解。但不管作何詮釋，共同首肯的是，社會責任應當是現行法律體系中始終貫穿的一項公共政策。機關、團體、事業等單位是基于社會性目的而成立的非營利性組織，其產生初衷與社會責任有著天然淵源，故對其社會責任不應有太多爭議。而企業，作為以營利為其根本目的而產生的經濟組織，是否除自身經濟責任外，還應承擔社會責任？對此，學界（尤其是我國學界）大多傾向于肯定態度。一般認為，企業的社會責任，是指企業在謀求股東利潤最大化之外所負有的維護和增進社會公益的義務。

　　[4]換言之，指企業不能僅僅以最大限度為股東營利或賺錢作為自己唯一存在目的，而應當最大限度地增進股東利益之外的其他所有社會利益。

　　[5]具體到消防安全領域，單位（主要是企業）的社會責任應理解為單位在謀求股東利潤最大化或其他自身目標實現之外對社會消防安全所負有的維護與促進之義務。

　　企業在消防安全領域應承擔社會責任至少基于以下幾方面原因：其一，從經濟學的角度來看，消防安全是公共產品。公共產品是指為滿足共同需要的產品，亦如薩繆爾森所說,公共產品是指不能把任何人排斥在享受之外的產品。消防安全一旦被提供，任何單位或個人都可享用，不存在排他性；任何單位或個人對消防安全的消費不影響其他單位或個體對其的消費，這說明消防安全作為一種公共產品具有非競爭性。單位與個體自身的消防安全構成了社會整體的消防安全，并直接影響社會消防安全。因此單位自身消防安全也是社會公共產品的提供來源；　　

　　其二，外部效應，亦稱溢出效應。外部效應是指一個人或一個企業的活動對其他人或企業產生的非交換意義上的外部性影響。這種效應有正負之分。產生有利他人影響的為正外部效應，產生有損他人影響的則為負外部效應。目前，我國不少企業在經營中存在消防安全負外部效應，如對存在的嚴重火災隱患久拖不改，不僅自身安全存在風險，而且使相鄰居民或單位的安全受到威脅，乃至影響他人的經濟收益。

　　其三，預防企業社會責任松懈產生的消極行為。隨著我國政治、經濟改革的深化，小政府、大社會格局逐步形成，企業在社會中的角色必將日趨活躍，對經濟的巨大推動力已經并正在釋放出來。企業的存在與發展不僅將會極大地影響人們的經濟生活（尤其是大企業，對于其經營所在地的經濟發展能夠起到呼風喚雨的作用），而且，一旦企業濫用其經濟力量則會造成相當的社會威脅。企業由于其天生的一味為股東和經營者追逐營利的自私自利性，極易產生消極行為，坐視身邊的諸多社會問題不顧，并犧牲社會利益，把應由企業、股東承擔的經濟成本轉嫁社會（如破壞自身及周邊消防安全環境，帶火災隱患營運，違章冒險作業，不顧員工生命安全等）。

　　現代社會中，多數社會資源掌握在企業等組織手中，如其枉顧社會對之期待，甚而其決策反而危害社會，將會引起人們對其權力正當性的質疑。為避免企業濫用其經濟力量，產生消極行為影響消除安全，有必要強化企業社會責任，對傳統股東利潤最大化原則進行修正和補充，使企業的經濟利潤目標和社會目標處于深沉的張力之中，在相互約束的條件下實現其各自的最大化。

　　61號令在立法起草過程中隨著對單位消防安全責任認識的不斷深化，逐漸明確了單位（尤其是企業）在消防安全領域中的社會責任理念。針對我國目前消防安全公共產品提供不足，消防安全負外部效應明顯，不少單位憑借其社會地位與經濟力量，犧牲消防安全，肆意從事消防安全消極行為的現狀，61號令在明確和細化相關單位之間的消防安全責任(特別是針對目前普遍存在的承包、租賃、委托經營管理、多產權建筑、物業管理以及建筑工程施工現場、局部維修等極易造成責任模糊、管理混亂的狀況，對涉及公共性的消防安全管理相對明確了責任),明確火災隱患整改要求，對公眾聚集場所及醫院、學校、養老院、托兒所、幼兒園的嚴格管理要求以及規定公眾聚集場所向公眾的消防宣傳義務等方面，體現了社會責任的要求。雖然該理念在《規定》條款文字中明示份量不多，但是它從觀念上引導了對消防安全責任社會性的認識，更多地關注消防安全的社會公益性，突破了僅從私權自治或者傳統行政管理角度認識單位消防安全責任的局限，強化企業的商業道德和社會責任意識的培養，防止企業對身邊的社會弱者和公共利益麻木不仁，幸災樂禍，尤其是防止企業在消防安全領域為所欲為，唯利是圖，以鄰為壑，以最大限度地克服法律本身所固有的止惡有余、揚善不足的弱點。

　　值得注意的是，倡導企業的社會責任不同于加重企業負擔。加重企業負擔的主體和受益者往往是掌握國家公權力的政府或部門。而強化企業社會責任的主體既包括政府及其部門，也包括社會公眾和企業自身，其受益者也往往是那些不掌握公權力的其他社會成員，尤其是社會弱勢群體，如勞動者、鄰近居民、社區或其他企業。可見強化企業社會責任與加重企業負擔有著本質的區別。當然，強化企業社會責任應當把握度的平衡，以防止政府部門權力無限擴張，基于部門目的染指企業利益，加重企業負擔。

　　三、消防安全社會化管理的責任良性互動機制

　　如前所述，單位是自身消防安全管理的責任主體，同時其責任又不能絕對局限于自身私權作用的范圍之內，基于消防安全的公共性要求，單位有義務在其能力范圍內承擔相應的消防安全社會責任。。消防安全作為一種公共產品，事關社會每一成員，無論是組織還是個體，具有極強的公共性與公益性。整個社會消防安全的提供絕非某一政府或某一行政部門、某一單位或個體單槍匹馬能完成的，它需要以政府為主導，動員全社會各方力量形成社會合力予以系統化協作方可能實現。消防安全社會化的前提是明確各參與方（主要是單位與政府及其部門）的職責義務，并相互制約，相互協作，相互推動，形成責任良性互動機制。

　　在該互動機制中，政府（含行政機關）與單位這一對相對方的責任互動是其重要組成內容。它意味著政府及其部門與單位的消防安全責任與其說是一個相互分離或者孰輕孰重的問題，毋寧說是一種相互促動的關系。也就是說兩者應同舉并重，不能顧此失彼，片面強調一方責任；同時，雙方責任不是靜止、對立的，而是相互制約，相互增進，能動發揮作用，共同促進單位及社會消防安全的良性發展。

　　單位作為市場經濟的主體，既是市場動力又是市場缺陷的制造者，通過制定法律規范來明確其消防安全管理責任及社會責任，約束其在消防安全領域極端自利的動機和行為，使其趨于遵守消防義務并與其他市場主體、政府合作，這應當是行政公權發揮其價值與功能所在。對于單位在市場機制中自發、盲目，感性的消防行為而言，政府自身擁有專業和信息優勢；而且社會主義國家的政府應當是各個市場主體的代表，應當以追求公共、長遠利益為已任，因此,政府包括有關部門通過立法對單位消防管理的職責予以進一步明確，對其管理要求予以細化，進行合理干預、指導,具有遠視的優勢，可以彌補市場主體的短期性目標定位缺陷。因此，政府（包括行政機關）制訂法律規范性文件進一步明確單位在自身消防安全管理的責任以及消防安全社會責任，用法律手段界定其責任范圍，是國家通過行政權力克服因市場失靈而給消防安全帶來的種種消極行為的必然對策。

　　基于政府理性的有限性和政府失靈的普遍性，應當改變全能國家狀態下將單位、公民變成一個毫無主動性的管理對象，消極被動地按部就班履行國家指定的消防行為的局面，通過法律的制度安排厘清雙方在諸如消防安全等具體領域的責任的基礎上，不僅通過責任制約責任，而且通過責任的界定均衡配置相應權利，發揮單位的能動的作用，自覺履行安全義務，以自身積極的作為實踐并探索更為科學的管理模式，并及時反饋公眾信息，使政府集思廣益、順乎民意，促進權力運行與責任承擔的優化，彌補政府失靈而可能造成的消防安全領域管理的低效率，從而改變長久以來消防安全單純依靠政府或某一部門，如公安消防機構單打一的勢單力薄局面。

　　從立法角度構建消防安全責任的良性互動機制為建立新的消防安全社會化管理機制奠定了基礎。我國社會主義市場經濟建設雖已初具成效，但市場發育仍不充分，政府行為也尚待優化；在行政權力領域，存在變革社會中行政權威的相對削弱和法治環境尚未確立的現實矛盾。因此，消防安全社會化管理的社會基礎十分薄弱。目前，現有的行政執法監督管理模式正在經歷勢在必行的變革——從對消防安全重點單位一對一、包攬式定期監督檢查的方式改變為擴大消防安全重點單位范圍以及執法監督面，進行抽樣式監督檢查模式，優化消防執法監督行為，提高行政執法的實效，強化消防執法的幅射功能，以最大幅度緩解消防行政執法資源配備不足與消防安全形勢發展的需求之間的矛盾。

　　應當看到，此項改革的基礎和前提在于單位、公民的消防安全自我管理的責任意識和能力的提高以及由此而形成的良好的消防執法環境。只有在單位或個人明了自身消防安全責任并積極履行義務的現實基礎上，消防行政執法監督模式的變革才有達到預期成效的可能，也只有在責任意識充分培育的成熟理性社會基礎上，進一步明確政府、有關行政部門、公民以及行業組織、中介機構等社會力量的消防安全責任，使其各司其職，各負其責，相互配合，相互促進，《消防法》所倡導的消防工作由各級政府組織、決策，行業主管部門行業管理，相關職能部門參與配合，行政執法部門聯合執法監督，單位、個人各負其責，社會組織服務、補充、協調的消防安全社會化管理機制才能逐步形成，社會消防安全才能得到根本性保障。