近年來，全球重大突發(fā)事件發(fā)生的頻率和危害性顯著增加，并對國際社會產生了嚴重影響。越是發(fā)達的國家，政府應急管理體制的建設抓得越早，系統越完善。為了應對各類突發(fā)事件，各國政府紛紛采取行動，著手提高應急管理的能力。應急管理，是維護國家安全、社會穩(wěn)定和人民群眾生命財產安全的一項重要工作，越來越受到各國政府的普遍關注和高度重視。

    德國：兩大“武器”應對突發(fā)事件危機

    自然災害、傳染病疫情、恐怖襲擊，如何有效防范和應對這些重大災害是擺在各國政府面前的重大課題。在德國，有一個專門負責民事安全、參與民眾保護和重大災害救援的指揮中樞——聯邦內政部下屬的聯邦民眾保護與災害救助局(BBK)，這個機構組建的“共同報告和形勢中心”及其開發(fā)的“德國緊急預防信息系統”成為德國危機管理的兩大武器。

    德國是一個聯邦制國家，各州擁有較大的自主權。2002年，聯邦內政部與各州形成了新的民眾保護戰(zhàn)略，主導思想是聯邦和各州共同承擔責任，共同應對和解決異常的危險和災害。新戰(zhàn)略要求：更好地協調聯邦和各州現有的救援力量，尤其是消防隊伍和救援組織，特別是應該建立新的協調工具，并加強信息系統的協調。BBK因此有針對性地設計了上述兩項武器。

    “共同報告和形勢中心”成立于2002年，是危機管理的核心，負責優(yōu)化跨州和跨組織的信息和資源管理，加強聯邦各部門之間、聯邦與各州之間以及德國與各國際組織間在災害預防領域的協調和合作。

    “德國緊急預防信息系統”提供了一個開放的互聯網平臺。集中向人們提供各種危急情況下如何采取防護措施的信息。該系統網絡平臺有2000多個相關鏈接，人們從中可以很方便地找到有關民眾保護和災難救助的背景信息，也可以了解危險情形下如何采取預防措施和行為規(guī)則的指導等信息。

    另外，這個信息系統還有一個專供內部使用的信息平臺，為決策者在民眾保護和災難救助上提供信息。在危險局面出現時，這一內部平臺可以幫助決策者有效開展危機管理，大大減輕了決策層的風險評估和資源管理工作。

    值得一提的是，BBK不同于傳統的管理機構，各領域的專家共同組成了一個跨部門、跨州的多學科防御網絡。BBK還得到了德國各個相關部門的支持和配合，如德國流行病權威發(fā)布機構羅伯特-科赫研究所、波茨坦地質研究中心、德國氣象服務局、聯邦血清與疫苗管理局、聯邦刑偵局、聯邦信息技術安全局、聯邦技術救援局、聯邦國防軍等。

    法國：應對突發(fā)公共安全事件不浪漫

    法國人愛浪漫，愛過節(jié)，歡慶聚會或彩裝游行等活動已是常事。然而，與人們松弛心態(tài)形成對照的是隨處可見的監(jiān)視器、佩槍巡邏的警察，以及不時調整的國家警戒級別。以浪漫著稱的法國人，對待安全問題卻顯得極為謹慎。平日祥和、浪漫的生活氣氛與法國安全體系的高度謹慎表明，法國在應對突發(fā)公共安全事件上實行“外松內緊”策略。

    首先，法國歷來重視對社會運行狀態(tài)進行預測，從不因暫時的太平而麻痹。隨著各種災害的頻繁發(fā)生、社會復雜性程度的提高，各種變量對社會秩序影響的復雜性也在增加。法國有關部門定期運用統計資料、數學模型和計算機模擬等對各種社會和災害變量進行預警性分析。這些分析對政府適時調整社會政策，實施有針對性的社會控制手段，及時緩解和防范危機因素的作用很大。

    此外，法國適時調整國家警戒級別，提醒民眾可能存在的自然災害或社會不穩(wěn)定因素。法國實行的安全警戒系統用4種顏色代表不同警戒級別，由低到高分別是黃色、橙色、紅色和深紅色。政府首腦有權隨時宣布或調整國家所處的警戒級別。比如去年12月1日，由于擔心歲末遭到恐怖襲擊，法國總理拉法蘭宣布將全國的警戒級別從黃色提高到橙色。警戒級別提高到橙色后，軍隊就會出動。和警察一起加強機場、火車站、輪渡口以及商場的安全保衛(wèi)。

    突發(fā)事件最大的特點是突然性和不可預測性。為此，法國還經常進行應對各類突發(fā)危機的演習，以測試政府部門的緊急救援和協調作戰(zhàn)能力，同時進一步提高專業(yè)人員和公眾的應對水平。去年10月，巴黎市警察局、消防隊和醫(yī)護等部門在市中心地鐵站舉行了一次大規(guī)模防生化襲擊演習。演習的內容是：兩名“恐怖分子”在逃避追捕過程中打碎了含“不明氣體”的容器：正在進站的地鐵列車緊急制動：頃刻間，數十名乘客“中毒暈厥”。率先到場的消防隊員和警察初步斷定“不明氣體”為“化學毒氣”。幾分鐘后，巴黎市啟動防生化襲擊緊急行動計劃，大量警察、消防隊員和醫(yī)護人員趕到現場履行各自職責。與此同時，警方啟動“紅色警報”行動計劃，并通告全城，要求在“毒氣”散布過程中離開現場的乘客立即前往各指定醫(yī)院接受檢查和治療。

    從世界范圍看，在應對突發(fā)災害時，國家法律也起著重要作用。法國在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權力做出明確的界定，詳細規(guī)定在緊急狀態(tài)時政府與民眾的關系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效行使行政緊急權力，同時又保障公民基本權利。此外，法國《緊急狀態(tài)法》規(guī)定內閣部長會議有權宣布緊急狀態(tài)，規(guī)定內政部長有權命令關閉緊急狀態(tài)區(qū)域的劇場、酒店和公共場所，規(guī)定了軍事法庭有權受理有關的案件。

    正因為這些原因，法國人平日才能享受到安寧與輕松的生活。

    美國：應對地震災害的經濟與教調

    美國加利福尼亞州屬全球地震高發(fā)地區(qū)之一，其中西海岸最大城市洛杉磯是美國第二大城市，恰好處于全球最活躍的環(huán)太平洋地震帶內。如何應對地震災害成了美國聯邦政府以及加州地方政府不斷探索的課題，這其中不乏一些經驗和教訓。

    洛杉磯地下2萬米左右深處就有一個斷層。地震學家預測，洛杉磯在一兩代人內發(fā)生里氏8級地震的可能性很大。在頻繁的小地震和可能的大地震威脅之下，美國及加州地方政府部門制訂的一些規(guī)定、當地完善的基礎設施，以及對青少年防震意識的培訓成為了美國應對地震災害的核心優(yōu)勢。

    加州當地的建筑條例強制規(guī)定，所有房屋的建筑設計必須滿足抗震要求，而郊外民房則多是獨立式單層或兩層木質結構建筑，這樣在發(fā)生重大地震災害時可減少房屋垮塌的危害，降低人員死亡率。此外，加州公路四通八達，地震后救援工作很容易在短時內順利展開。這些優(yōu)勢在1994年洛杉磯北嶺地震中得到了體現。

    預測地震仍是世界級難題，提高防震意識因此成為應對地震災害的主要環(huán)節(jié)。美國地質調查局及教育部門多年來始終對公眾及在校學生進行地震知識的教育，普及地震災害中自我保護的知識。例如加州的中小學在每個學期開始時都要求學生準備一個地震應急包交給學校統一保管，內容包括必要的藥品、干糧及與家長及外地親屬的聯系方式等，以備萬一。

    盡管有一些成功經驗和優(yōu)勢，但美國在應對地震災害時仍然有一些教訓及不足之處。

    1994年洛杉磯北嶺地區(qū)發(fā)生里氏6.7級地震。此次地震中，總共有11所醫(yī)院的建筑受到不同程度損害而無法使用，這使得這些醫(yī)院非但不能為地震中受傷人員提供醫(yī)療服務，反而需要把醫(yī)院中的原有病人疏散到別的醫(yī)院去，從而給附近承擔震后醫(yī)療服務的醫(yī)院增添了負擔。鑒于此，加州立法機構在這次地震后通過一項立法，限期要求加州所有醫(yī)院必須把重癥病房和急診室設置在具有抗震能力的建筑物內。

    另外一個值得注意的是災區(qū)疫情問題。加州北嶺地震發(fā)生數周后，在災區(qū)及周邊地區(qū)暴發(fā)了罕見的孢子菌病，這種由于吸人空氣中的孢子菌而引起的呼吸系統疾病的發(fā)生率在震后8周內出現異常上升，并導致多人死亡。專家認為這是地震造成山體滑坡，導致空氣中出現大量孢子菌所致，大多數病例出現在山地滑坡的下風地區(qū)，而有關部門在救災時對此類病疫考慮不足，使該病發(fā)病率出現上升。

    美國的震后救援被納入自然災害應急管理體系內。這一體系由聯邦、州及地方政府三個層次組成，不足之處非常明顯：由于它強調屬地管理，即在自然災害發(fā)生時，首先由地方政府啟動應急預案，無論災害的規(guī)模及范圍有多大，救援的指揮和決策工作都由當地政府官員負責，而州或聯邦官員只能起到輔助作用，即便是總統也只能對救災工作發(fā)揮象征性的支持作用，這會在很大程度上影響救災的資源調配和工作效率。一旦自然災害發(fā)生在相對貧困和對災害準備不足的地區(qū)，這樣的體制往往會造成救援工作遲緩，從而使災情擴大。2005年發(fā)生在美國南部的“卡特里娜”颶風災害就是一個明顯的例子。

    韓國應急管理：機制完善法律健全參與面廣

    作為我國的近鄰，韓國也是一個災害類型多樣化的國家。為有效應對各類突發(fā)性災害，韓國建立了適應本國特點的危機管理機制。每年5月25日為韓國防災日，在這一天舉行全國性的綜合防災訓練，通過防災訓練讓政府官員和普通民眾熟悉防災業(yè)務，提高應對災害的能力。

    法律法規(guī)

    韓國的危機管理機制井然有序，主要依靠完善的法律法規(guī)作保障。總體來說，韓國有關突發(fā)性災害應對的法律分為戰(zhàn)爭災害、自然災害和人為災害三大類。

    為有效應對自然災害和人為災害，韓國政府針對災害預防、防災體系建設、災害救援、災情調查、恢復與補助等制訂了一系列法律法規(guī)，包括《自然災害對策法》、《災害救濟法》、《高壓氣體安全控制法》、《生命救助法》等。

    決策與協調

    為了預防大規(guī)模突發(fā)性事件，韓國政府設立了一個常設性的機構——中央災害對策本部。它隸屬于國家行政自治部，由政府23個部門的局長級干部組成，行政自治部長官擔任本部長，行政自治部和建設交通部次官擔任副本部長。主要職責是制定各種防災對策，審議國家防災基本計劃，協調各地的防災計劃。當出現大的災情時，中央災害對策本部負責發(fā)布災害情況，并協調政府各部門投入人力和物力進行救災搶險。中央災害對策本部還負責對氣象廳、交通部水利局、韓國水資源公社等機構以及地方災害檢測單位提供的各種災害信息進行綜合統計和分析。

    與中央災害對策本部相對應的是在韓國16個市(道)、245個市(郡區(qū))以及基層的三級政府逐級設立的災害對策本部，各級政府行政首長擔任相應的災害對策本部的本部長。地方各級災害對策本部的主要職責是在發(fā)生大規(guī)模的自然災害時，設立總協調官、編制官、擔當官等，并由通信、電力、運輸、軍隊、警察、紅十字會、新聞報社等參加，組成各種領導班子，貫徹執(zhí)行中央的防災、抗災計劃。

    韓國還設有保健福祉部，該部門在防范天災人禍尤其是流行性傳染病方面發(fā)揮了重要作用。

    信息管理

    韓國通過有組織的宣傳教育增強國民的危機意識，并構建多層次的信息發(fā)布平臺。韓國重視對民眾的危機培訓教育，有關部門印制了圖文并茂的宣傳手冊發(fā)放給民眾。

    在災害信息發(fā)布方面，韓國《信息公開法》及相關法案都有相關規(guī)定。中央災害對策本部負責全國范圍內的災害信息和災害警報的發(fā)布工作。借助韓國手機基站密布、手機信號基本沒有盲區(qū)的特點，2004年韓國消防防災廳開始通過手機短信向災害多發(fā)地區(qū)的居民發(fā)布災害警報。

    資金保障

    韓國將防災減災的工程建設和管理費用列入中央政府財政預算和地方政府預算，從而為危機管理工作提供了充足的資金保證。

    韓國有一套完整的災情調查評價程序，對災情的補助標準、災害修復費用，中央、地方承擔的比例都有明確規(guī)定，并由中央災害對策本部每年修訂頒布。如《自然災害對策法》就明確規(guī)定各級政府應設立防災基金，數額按國家和地方前三年財政稅收平均數的千分之八計取，當年結余資金轉入下年，不足部分由國家支付。