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    從開縣井噴，到2004年的中百大火，20幾起涉及公共安全的事故，使我們不得不反思公共安全管理。提高公共安全的免疫力，成為政府、企業、公民必須面對的現實問題。

三喜村——開縣井噴事故中的幸運村
    開縣井噴對于整個開縣像經歷了一場夢魘，很多家庭在夢中消失，很多人在不明不白中悄然離去。一個婦女在自己的院子里靜靜地走向了天堂，而她身邊躺著的不到兩歲的孩子，嘴角流著白沫，也隨母親靜靜而去……
    開縣井噴已成歷史，人們擦干淚水，收拾破碎的家園，開始恢復生產。
     在開縣的不幸中，有一個村卻是不幸中的萬幸，那就是開縣正壩鎮三喜村。在這場劫難中，三喜村作為離井噴現場很近的村子之一，全村卻無一人死亡。這是因為三喜村來了個好書記張建國，正是張建國和同事們及時地組織疏散，才使三喜村逃過一劫。從三喜村的事件中可以看出，突發事件后的緊急救援是多么重要。

制定適合實際的應急預案是提高免疫力的有效途徑
    SARS以后，應急預案成了時尚名詞。各地各城市都制定了或正在編制自己城市的應急預案，以應對各種不測和未知。可各地的預案與自己的城市匹配嗎？這個問題一直是安全專家劉鐵民關注的一個問題。劉鐵民說，最近發生的一系列群死群傷事故，都屬于公共安全問題，應對之策，政府在政治層面上已經解決了，而在技術能力層面上還沒有解決，關于這一點，突出反映在應急預案上。他建議各地應根據自己城市的特點建立適合自己城市的應急預案。例如，沿海城市要針對的應該是海難預案和臺風方面的問題，內陸城市就不需要這方面的預案。唐山的預案考慮的應該是地震、武漢考慮的應是長江泛濫。這就是各城市根據自己城市的風險特點和脆弱性，來決定自己預案的功能。
    劉鐵民認為，一個城市制定了一個完整、科學的預案，只是完成了應急體系中的一個部分。也就是說有預案文件，不等于就能很好地解決突發事件應急。因為，再好的預案得進行演練、審核、改進和應急處理。現在的問題是，預案的演練要花錢，一個城市進行一次預案演練，起碼要10幾萬，這就需要政府來投入；但現在國內有多少地方政府進行了投入，又有多少個城市有一個完整、科學的預案呢？
劉鐵民補充說，如果平時對預案不進行或很少進行演練，等到萬一出現了突發事件，政府感到手足無措是正常的，同時一定會造成巨大的經濟損失。對現在各地各單位制定的預案，到底能起多大作用，劉鐵民表示擔憂。他說，現在很多地方政府、企業還沒有建立真正意義上的預案。僅有聯系單位、聯系人、聯系電話，這就叫預案，那這個預案沒有意義。首先，預案必須是建立在公共安全風險評價、城市應急能力評估的基礎之上；其次，預案本身必須要有結構、功能、程序與技術保障上的要求，還要有必備要素和保證措施，那就是平時的演練。劉鐵民說他看過一些地方政府、企業的預案，坦率地講有些預案中這些基本的要素都不完備。

應急資源急需整合
    劉鐵民說，預防、應急救援和事后處理，是應對各類突發事故三個有機聯系的過程，而其中每個階段都有很多工作要做。現在我國有一個很奇怪的現象，人們一邊在喊救援力量不足，一邊卻有一支龐大的救援力量真實地存在著，鐵路、海事、地震、洪水、航空等有10幾種救援力量，而這些隊伍在沒有發生事故時大多只是訓練。可當一個行業發生事故后，這個行業就覺得救援力量不足。救援力量過于分散，是我國長期計劃經濟部門分割的結果。現在的問題就是各種救援力量不能集中使用，就連應急報警電話也多得讓市民難以記住。現在我國還沒有一個國家的專門應急指揮機構，這對于像我國這樣一個大國來說是不合適的。而在俄羅斯有緊急事務部、美國有國土資源部、日本有防災減災部。為此，劉鐵民給記者舉了德國救援體系的例子。在德國，應急體系十分完整，一旦有突發事件，救護隊很快能得到報警，救護隊會立即組織救援力量。同時，救護隊的救護車要經過哪條街道，不用救護隊通知這條街道的警察。這條街道的警察早就通過相關渠道得到了警報消息，馬上給救護隊建立一個綠色通道，否則就是這個警察的失職。這個聯動系統非常有效。而我國現今各行業之間有多少聯合呢，并且所有的報警之間還沒有形成聯動，從救援指揮的角度來說是很不利的。

三級應急救援中心，市級應為“大”
    國家計劃在三年內完成各級救援中心的建立，這對我們公共安全突發事件救援，將起到很大作用。因為前面已經提過，對于突發事件，救援時間十分重要。
    劉鐵民說，當前我國將建立的事故救援中心，可能分為國家級、省級、市級共三級。他認為這三級中最重要的應是市一級的中心。按照現在救援“集中管理，統一指揮；屬地管理，公眾動員”的思想，在事故發生后離事故發生地最近的人，對控制事故的發展是十分重要的，而不是遠在北京、上海的國家和省級中心。因為，應急主要分為場內應急和場外應急。場內應急是一線指揮，場外是組織協調、增援力量。國家和省級都屬于場外應急，屬于協調指揮，主要是信息平臺。市級為場內應急，必須要有很強的機動能力，所以重點應放在這一級。如果事故超出了一個市的轄區，波及到幾個城市，這時國家和省級中心要起作用，但是指揮還是應該以屬地為主。屬地為主的好處是當地政府熟悉情況，又利于調動資源。美國“9.11”應急總指揮不是總統、也不是國防部長，而是紐約市市長，就是這個道理。
    當記者問到市級中心的領導是否有能力應付突發事件時，劉鐵民說作為地方政府市長，他可能不是這方面的專家，但一個城市如果有一個完整的應急體系和科學的預案，市長身邊應該有很多專家做后盾。市長要監督好預案的實施，才能使整個應急體系運轉靈便。

傷后應知痛
    現在很多事故都能直接轉化為公共安全問題，使公眾常在與之無關又毫不知情的情況下受到傷害。這說明事故的傷害對象及傷害面擴大，傷害方式也與過去有了很大不同，有了類似瘟疫的不認人之處，使傳統的安全理論沒了答案，這正是人們認識公共安全的要害所在。但可悲的是，除去傷者本人而外，許多人是麻木的。要不怎么會有那么多人重蹈覆轍呢。2003年的SARS，讓全中國沒有染上病毒的人也學會了講衛生、勤洗手，政府也從中總結出了一些經驗，在今年爆發的高致病性禽流感中得以應用，效果不錯。
數數這幾年世界公共安全領域有多少事故發生。僅以踩踏事故為例：2004年的沙特麥加“2.1”事故244人死亡；2003年的印度納西克“8.27”事故40人死亡；2003年的芝加哥“2.17”事故21人死亡；2001年南非首都約翰內斯堡“4.11”事故50人死亡；2001年日本明石市“7.22”事故10人死亡；1982年前蘇聯列寧足球場340人因踩踏而亡。在中國，大家都知道的太原公園事故、華山事故、內蒙古豐鎮二中踩踏擠壓事故、重慶鐘多中學事故、四川簡陽實驗小學事故、河北邯鄲商城中學事故，還有最近北京密云事故等等…… 我們不敢設想，將來還會有多少人死于自己同類的腳下。
    對這一系列不斷重演的悲劇，公共安全問題專家分析認為，這里涉及到一個風險歸屬問題和機會成本問題。得看這個風險跟誰有關，不投入成本逃出事故的概率有多大，這個賬每個人算法可能不同，那就看站在哪個角度算。但不管怎么算，失去的生命是最貴的，因為生命無價。

下篇：公眾意識覺醒和政府職能定位

公共安全，你的“邊”在哪
    要做好一件事情，首先要明白事情的概念，才能有所針對。針對突發事件，人們在概念上總是含混不清。哪是生產事故、哪是公共事故，疑問多多。那么，公共安全這個圈到底有多大，它的邊在哪？記者查閱了有關公共安全的一些書籍，沒有找到對這一概念的明確解釋。國家行政管理學院教授劉旭濤博士認為，公共安全是一種公共產品，每個人都可以享受得到，但不是每個人都能制造。
    劉旭濤認為，以往提到公共安全，多局限于社會治安、打擊刑事犯罪等領域，即我們通常說的“公安”。隨著經濟與社會的不斷進步，這種認識已明顯滯后。在現代社會，除傳統的治安外，像傳染性疾病傳播、食品安全、生產安全、信息安全、自然災害、城市建筑、反恐等。與人民生活密切相關，都應屬于公共安全的范疇。

公共安全，民眾關注
    最近，井噴、火災、踩踏事故，作為典型的公共安全事件新聞，被媒體通天熱炒，很多媒體推出了系列逃生、自救講座。老百姓在街頭巷尾開始談論，該如何防火啊、如何逃生啊，似乎看到了一種意識在悄然覺醒。
    最近，北京市西城區聯合所在轄區的消防部門舉辦了首屆消防展，義務向市民宣傳消防知識。老百姓參觀十分踴躍。開展當天人潮涌動，老人帶著孩子，妻子攜著丈夫，很多家庭都“集體參戰”，熱鬧非凡。這個展覽辦了一周，在展覽的最后一天，記者來到展場。由于是周三，很多人上班，人相對少了些。可記者看到，參觀者中多數人都帶著小本，抄有關消防知識，十分認真。記者問正在抄安全知識的一個小伙子，是集體來的嗎？小伙子說是，他們是朝陽車檢所的，今天集體來參觀學習，這樣的學習對自己日后工作和生活都有利。記者問兩個抄得十分認真的漂亮小姑娘，是否是單位組織來的？一個小姑娘說，不是，她們是西城某賓館的服務員，聽說這里有消防展覽，就來了。另一小姑娘說，消防知識對她們的工作十分重要，希望以后多舉辦些類似的展覽。當記者問她們怎樣看待密云事故時，兩個小姑娘都說以后聚集場所還是要去，但一定會倍加小心。
    記者問一個正要離去的老大爺，展覽怎么樣？他說好。會使滅火器嗎？不會，在廠子里有專人使，我不用操心。這時一個大媽帶著小孫子進來，念展板上的消防知識，小家伙雖然似懂非懂，但聽得認真，煞有介事。
這是一種好現象，是人們深層安全意識的覺醒，是一種良性的生存需求。

政府職能的定位
    談到人們對公共安全的高度關注，劉旭濤認為，從主、客觀兩方面看，這里凸顯幾方面深層原因。從客觀上看：一方面，隨著人們物質生活水平的不斷提高，公共安全問題越來越成為人們的公共需求。按照美國學者馬斯洛的需求理論，我國溫飽問題已經解決，生理需求已經解決，安全問題就成了人們共同關注的問題。劉旭濤認為公共安全是一個基本層次的社會需求。第二，經過20多年高速的經濟發展，我國社會人口流動量加大、交通擁擠、公共衛生體系問題凸顯，使我國風險因素增多，開始進入事故多發期。第三，社會轉型的速度落后于經濟轉型的速度，“精神現代化”過程滯后。劉旭濤說，在經濟現代化和物質現代化過程中，還會出現一個“社會現代化”和“精神現代化”的過程。簡單地講在經濟轉型的同時，還要有一個社會轉型問題。但是，在實際發展過程中，我們后一個過程已經落后于前一個過程。現在我們遇到的一些公共安全問題，在傳統的社會結構里很少遇到。第四，目前我國社會分化程度不斷提高，社會不穩定、不安全因素增多，但公眾對社會的不確定性危機缺乏認知和警惕性。
    從主觀方面講，劉旭濤認為，公共安全問題高發，暴露出我國公民主體意識的不斷覺醒和政府社會管理缺位之間的矛盾。一方面，我國改革開放以來過于片面強調經濟發展，而忽略了社會問題；片面抓建設而忽略了環境問題；片面抓城市而忽略了農村問題，導致出現“一條腿長一條腿短”。現在很多地方政府還是把經濟建設當作發展的重中之重，這與各地經濟發展有關，東南沿海發展水平高，現在已經開始考慮到了人的問題。而一些落后地區，由于經濟發展壓力大，考慮的問題主要是怎樣提高該地區的GDP。考核領導干部指標很大程度上是看GDP增長速度，再看招商引資情況。 劉旭濤說，我國建國以來進行了5次機構改革，前3次改革都沒有涉及到社會管理問題，主要強調政府職能轉變和經濟發展。1998年第4次改革提到了社會問題。2003年，新一屆政府機構改革非常強調向社會管理方面轉變，改變發展中“一條腿長一條腿短”的問題。
    劉旭濤說，另一方面，政府社會管理職能還沒有建立和完善起來。在傳統計劃經濟體制下，政府主要采取所謂的“全能控制”手段行使社會管理，如現行的戶籍制度等。而隨著社會的發展，這些手段顯然已不適應發展的需求，存在著不斷弱化的傾向。因此，政府社會管理缺位問題，也是造成目前公共安全沒有得到有效預防的一個重要原因。另外公共安全預警、社會資源整合、安全教育、法制建設等方面，做得還遠遠不夠。

政府的定位在哪里
    從人類歷史發展看，社會的發展進步一定會遇到一些問題。關鍵在于發現問題要及時總結、糾正，今年的“兩會”傳出喜訊，我國要從“黑色管理”向“綠色管理”轉變。因公共安全做得不好，每年奪走數萬人的生命，嚴重制約了我國社會和經濟發展。該怎樣套住這“無韁之馬”，社會、企業、個人都重任在肩。
    劉旭濤認為，要搞好公共安全管理，第一要建立“大公共安全”理念，打破以往對公共安全的局限性認識，擴大公共安全概念的內涵和外延。第二，要建立起公共安全社會化網絡體系。公共安全作為一個公共產品，要打破二元結構。傳統經濟學理論認為，公共產品主要由政府一家提供，是一個二元結構，非公即私，由政府辦的事情，企業和個人不要來參與，由企業、個人來辦的事情，政府不要來參與。但現在市場經濟理論已遠遠超出這個概念，即便是公共安全產品，也未必由政府一家獨攬。例如，現在公共基礎設施建設問題，很多高速公路以前完全是政府的事情，而現在已經有民間資本介入。所以，公共安全領域并非就由政府一家壟斷。現在公共安全需要政府、企業、公民依照各自的優勢，通過共同協作來完成一個社會化的網絡體系。第三，政府要明確在公共安全問題上的定位問題。維護公共安全是政府的天職，這也反映出一個社會的綜合發展水平與政府執政行為能力。現在有的地方政府在公共安全問題上責任不明確，很多地方采用了責任承包的方式，但在如何解決具體問題上并沒有明確的規定，很容易造成政府對突發事件沒相應對策。他認為一個奉行“以人為本”的政府，一個倡導經濟社會全面、協調、可持續發展的政府，必須將與民眾生命息息相關的問題擺在首位。現在解決政府社會管理缺位問題，實際上就是解決“一條腿長一條腿短”的問題。第四，要對國家公共安全管理體制進行改革和創新。我國現行的公共安全管理體制，基本上沿用計劃經濟時期的管理模式，已經是水土不符，主要表現在條塊分割還沒有解決。現在公共安全領域的管理分散在國家各職能部門，彼此缺少相互溝通和協調，對公共安全管理極為不利。

結  束  語

    在快完成這篇稿子時，北京又刮起五六級大風，瞬時達十級，盡管沒有刮來漫天黃沙，卻有報道說，小武基路周莊路口附近發生一起巨型廣告牌被風刮倒，將路人砸成重傷的事故。可見這“無韁之馬”真是神出鬼沒，不知啥時又會冒出來橫沖直闖一陣……
    但我們相信，我們的“套馬”行動一定會成功，因為我們已經懂得了怎樣與自然相處：合理利用，切莫妄談征服。

（在本文采訪過程中，得到國家局安全科學技術研究中心劉鐵民主任、中國災害防御協會金磊副秘書長、國家行政學院劉旭濤教授的大力支持，這里一并表示感謝！）

摘自：《現代職業安全》2004年第4期

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