2007年6月1日，以國務院第493號令公布的《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）正式生效，這基本實現了生產安全事故報告和調查處理的法律化、制度化和規范化。但把《條例》應用于具體案例，是一個需要再解釋、再認識的過程。

　　生產安全事故的概念、分級和統計

　　在《條例》確立“生產安全事故”這一基礎概念之前，《企業職工傷亡事故報告和處理規定》曾使用過“工傷事故”的概念。這個演進過程反映了社會的進步和法制的完善。因為工傷事故把受害者局限于事故發生單位的職工，其他受害者只能依據民事法律尋求救濟，生產安全事故把受害者擴展到遭受事故損害的不特定人，有利于他們獲得救濟，如果有關部門認定事故是責任事故，這個決定就是受害者索賠的重要證據。

　　當前，確實有“安全生產事故”的提法，但既然《安全生產法》和《條例》已確立了“生產安全事故”的概念，不宜再糾纏于兩者之間的語序，也不宜認定“安全生產事故”是“生產安全事故”的上位概念。從《條例》的立法本意來看，“生產安全事故”是一個概括性概念，消防、建筑施工、交通、民用航空等領域的事故等都是生產安全事故的特殊種類。因為《條例》第1條規定的立法依據包括《安全生產法》和相關法律，所謂相關法律是指《消防法》、《建筑法》、《道路交通安全法》、《海上交通安全法》等。

　　“生產安全事故”這個概念與《安全生產法》中生產經營單位的概念密切相關，關系到《條例》的適用范圍。問題是，《安全生產法》未明確生產經營單位的含義，《條例》本身也沒有明確“生產安全事故”的含義。根據《安全生產法》相關條文和《條例》第2條的規定，結合《突發事件應對法》對突發事件的界定，可以把生產安全事故初步定義為：生產經營單位在生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的突發事件。

　　按照這個定義，“生產安全事故”至少要同時具備以下4個構成要件：一是主體的特定性，主要包括工礦商貿領域的公司、企業、合伙人、個體戶等生產經營單元；二是范圍的局限性，要發生在生產經營活動過程中；三是破壞性，即造成人身傷亡或者直接經濟損失；四是突發性，屬于意外的突發事件。要按照構成要件來認定生產安全事故，不宜過分縮小或擴大范圍，例如不能把鄰里之間無償互助修葺房屋時發生的意外傷亡事故定為生產安全事故，也不能把燃氣公司和電力公司由于過錯導致居民在自家中毒或觸電的事故排除在生產安全事故之外。

　　生產安全事故從性質上可以分為責任事故和非責任事故兩類。具體到生產經營活動，責任事故一般是由于有關人員違章指揮、違章作業、違反勞動紀律，從而導致一定危害后果的事故；非責任事故一般包括不可抗力或者有關人員蓄意破壞生產經營導致的事故。不經調查就確認事故的性質，在邏輯上是行不通的，所以《條例》第25條規定事故調查組的職責就包括認定事故的性質。實踐中，有人把生產安全事故混同為責任事故，盲目逃避甚至瞞報、謊報和漏報事故。當然，這也與目前事故控制指標不夠科學有關。

　　需要注意的是，《條例》第44條第1款規定“沒有造成人員傷亡，但是社會影響惡劣的事故，國務院或者有關地方人民政府認為需要調查處理的，依照本條例的有關規定執行”。該款所指的事故既未造成人員傷亡，也未造成直接經濟損失，理論上可以稱為安全生產涉險事故，或者說是未遂的生產安全事故。結合《生產安全重特大事故和重大未遂傷亡事故信息處置辦法（試行）》，涉險事故主要是指生產經營過程中發生的危及人員、環境、設備設施、重要場所等安全的重大故障、險情。

　　《條例》第3條把事故分為特別重大、重大、較大和一般4級，總體上是合理的，但是分級標準在應用中還有疑問：其一是對人員傷亡的范圍進行了限定，把輕傷排除在分級標準之外；其二是死亡人數、重傷人數和直接經濟損失數額3個指標任選的標準不能準確反映事故的實際危害程度，例如同時造成2人死亡和9人重傷的事故屬于一般事故，但僅造成3人死亡的事故卻是較大事故；其三是特別重大事故、重大事故、較大事故的標準都有下限，但一般事故卻沒有下限，大量輕微事故會使一般事故的數量非常龐大。

　　《安全生產法》第76條規定了生產安全事故的統計，《條例》并未對此作銜接性規定，實踐中各地統計口徑不一致，需要在未來相關立法中作補充規定。生產安全事故的統計必須全面，并以責任事故為重點，但要把自然災害、公共衛生事件和社會安全事件排除在外。

　　《條例》的適用范圍

　　法律的適用范圍包括主體及其行為、時間和空間3個層次，時間和空間方面比較明確，但主體及其行為的復雜性決定了《條例》適用范圍的復雜性。現實中，從事生產經營活動的主體規模不一、所有制形式多樣，既有規模很小的私營企業，又有規模巨大的國有企業。這些主體的經營活動呈現多元化，一些國防科研生產單位既從事軍工生產，也從事民用生產；一些單位既有普通的日常經營活動，也有航空航天、危化品儲運等高科技、高度危險活動；有些生產經營活動存在于固定經營場所之內，有些存在于固定經營場所之外。

　　為了明確適用范圍，《條例》第2條排除了對環境污染、核設施、國防科研生產3類事故的適用；第45條規定了特別重大以下等級事故適用其他特別法的情況。另外，《條例》第44條第1款規定了對涉險事故的擴張適用；第2款對國家機關、事業單位、人民團體發生事故參照適用《條例》的情況作了補充規定。

　　事故報告和應急救援

　　生產安全事故的報告和應急救援屬于效率優先的工作。事故報告主要方式是有關部門逐級上報，社會公眾舉報只是補充。《條例》第9、10、11條規定了每級2小時和逐級最高7小時的上報時限。有觀點認為這個時限過短，不能保證事故報告的準確性，尤其是當事故發生單位地處偏遠，交通不便、通訊不暢的時候。事實上，這些問題大都可以克服，而且對于一時無法完整準確報告的事故，《條例》第13條規定了補報制度。如果把事故報告的時限拖得過長，不利于及時救援，還容易給公眾造成拖延時間、另有圖謀的假象。另外，《國家突發公共事件總體應急預案》對特別重大或重大事故的報告時限確定了更嚴格的標準，即最遲不得超過4小時。

　　事故的應急救援包括事故發生單位組織的自救和當地政府和有關部門組織的救助，兩者的目的都是為了減少人員傷亡和經濟損失，不同之處在于時間的先后和力度的大小。對于事故發生單位組織的自救，《條例》第14條和《安全生產法》第70條第2款統一使用“搶救”的提法；但對于當地政府和有關部門組織的救助，《條例》第15條使用“救援”的提法，《條例》第39條第（一）項和《安全生產法》第72條第1款使用“搶救”的提法，《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》第17條使用“救助”的提法，這幾個提法意義相同，應統一為“救援”。

　　事故調查的工作機制

　　《條例》第19條按照“政府領導、分級負責”的原則把事故調查確定為各級政府的責任，并規定它們可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。《條例》是國務院制定的行政法規，通篇都貫徹了《安全生產法》確立的綜合監管與專項監管相結合的管理體制，相關部門都是執法主體，無論誰牽頭事故調查，都不宜推諉或者越權，而應當按照政府的“三定”方案相互配合履行職責。

　　根據《條例》第22條第2款的規定，事故調查組由有關人民政府、安全生產監督管理部門、負有安全生產監督管理職責的有關部門、監察機關、公安機關、工會派人組成。工會是擁有監督權的人民團體，《安全生產法》第52條第3款、《工會法》第26條對工會參與事故調查處理有明確規定。檢察院主要承擔法律監督職能，參與事故調查僅限于依據《刑事訴訟法》第18條第2款的規定對涉嫌貪污賄賂和瀆職的案件行使偵查權，因此《條例》使用了“應當邀請人民檢察院派人參加”的表述。而且，事故調查是集思廣益的科學查證過程，不是純粹的具體行政行為，《條例》第22條第3款就規定事故調查組可以聘請有關專家參與調查。

　　在事故調查組工作制度方面，《條例》第23條僅規定了個人回避制度，但有些行業管理部門與所調查的事故也可能有直接利害關系，對于這些部門，個人回避是否能夠代替單位回避，值得探討。另外，僅有第24條原則性規定組長主持事故調查組的工作，以及第28第2款規定組長在信息發布方面的職權，而事故調查報告的表決通過和不同意見的處理等都缺乏明確規定。事故調查組在對事故責任者提出處理建議時，要綜合考慮《條例》和其他相關法律法規，因為《條例》第43條第2款規定：“法律、行政法規對行政處罰的種類、幅度和決定機關另有規定的，依照其規定”。這樣做，有利于事故批復和責任落實得到相關政府和部門的認同、配合。

　　責任認定和責任落實

　　事故調查報告的批復是責任認定和責任落實的前提，事故調查組是臨時性機構，一般會在提交調查報告之后解散，《條例》第32條沒有明確批復的對象是牽頭組織調查的部門，還是所有參與調查的部門。而且政府的批復已經涉及到相關單位和人員的利益，屬于可復議或訴訟的具體行政行為，是否送達相對人也需要明確。對于實行垂直管理的領域，如煤礦安全監察、鐵路、海事、民用航空，批復的情況更加復雜，因為這些批復需要事故發生地政府進行落實。

　　在責任落實的過程中，要涉及責任單位及責任人員的認定、責任劃分、地方政府之間的配合等問題。在責任單位的認定方面，現實中存在大量勞務派遣關系，派遣單位和用工單位往往互相推諉，事故發生單位的認定比較復雜。在責任人員認定方面，需要界定主要負責人的范圍，對實行集團化管理的公司，要明確主要負責人是集團公司的負責人，還是發生事故的分公司的負責人；結合《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》、《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理危害礦山生產安全刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，主要負責人是指對生產經營活動負有領導責任，擁有決策權、指揮權的人，具體包括實際控制人、負責生產經營管理的投資人、公司企業的法定代表人等，這些人的頭銜可以是董事長、執行董事、經理、廠長、礦長等。在責任劃分方面，如果事故由多個單位共同造成，如何對責任進行劃分，尤其是罰款，是分別依據《條例》做出相同的處罰，還是按照主要責任和次要責任來分擔，需要明確。在地方政府之間的配合方面，《條例》第21條規定特別重大以下等級事故調查實行屬地管轄，事故發生單位所在地人民政府派人參加，實踐中存在事故批復和責任追究異地落實難的問題，需要相關地方政府加強配合、協調解決。

　　具體行政處罰制度設計還不嚴密。例如罰款基數，《條例》第35、36、38條都使用了“年收入”的概念，對于會計制度不健全的企業，年收入額很難查明。另外，《條例》第41條規定對有違法行為的參與事故調查的人員依法給予處分，但參與調查的專家有可能不是國家工作人員，處分對他們來說形同虛設。

　　解決《條例》應用的熱點問題，最有效的辦法是加強立法，包括新法的制定、現行法的修訂和法律解釋。需要擇機出臺《條例》的實施細則或配套法規規章，完善事故報告、調查、應急救援、統計和責任追究等各方面的制度，增強可操作性；對于欠缺生產安全事故報告和調查處理立法的行業或領域，應當及時制定銜接性法規規章，如《條例》第3條第2款就規定國務院安全生產監督管理部門可以會同有關部門制定事故等級劃分的補充性規定。國務院有關部門應當及時清理、修訂現行配套規章，一些重大問題可以在將來修訂《安全生產法》和《條例》時解決迫切需要解決的問題，可以由有權機關作出解釋。