摘要：簡要介紹了戰略環境評價（SEA）中公眾參與的內涵和意義；著重討論了SEA中公眾參與的對象、可行的程序和方式；并基于建設項目環境影響評價中的公眾參與工作，提出了SEA公眾參與過程中應注意的問題。

　　關鍵詞：戰略環境評價（SEA）公眾參與環境影響評價（EIA）

　　1引言

　　戰略環境評價（SEA）是指對政策、規劃或計劃及其替代方案的環境影響進行規范的、系統的、綜合的評價，包括把評價結果應用于負有公共責任的決策中，它是在政策、規劃、計劃層次上及早協調環境與發展關系的決策和規劃手段[1]。

　　開展SEA是提高環境影響評價有效性的客觀要求，也是實現可持續發展的重要手段。世界上許多國家已經開始實行或部分實行這項制度，在科學決策、從源頭控制環境污染、實現可持續發展等方面發揮了重要作用。

　　2SEA中公眾參與的含義

　　SEA中的公眾參與是行為主體即決策者與公眾之間的連續、雙向交流過程，使公眾充分了解擬定政策、規劃或計劃中的資源利用、生態保護、潛在重大環境影響及其解決方法、替代方案、減緩措施等。它將整個政策、規劃或計劃的具體情況（如目的和目標、實施辦法和途徑、日程安排等）隨時完整地通報給公眾，同時積極征求公眾對該項政策、規劃或計劃的意見和建議，從而使主體行為得到公眾的充分認可，并在實施過程中不對公眾利益構成危害或威脅，以取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

　　3SEA中實施公眾參與的意義

　　公眾參與本身就是環境影響評價的控制手段之一，因此無論是開展SEA還是在環境影響評價中引入公眾參與，其最根本目的都是提高環境影響評價的有效性[2]。SEA中實施公眾參與的意義具體表現為：

　　3.1實現決策者與公眾之間的交流和溝通

　　公眾參與為決策者與公眾提供了交流渠道，使政策、規劃或計劃易于被公眾所理解和接受。但是戰略決策本身的特點決定了并不是每一項政策、規劃或計劃在制定初始都能對外公開的，因此SEA中公眾參與的程度是受限的。

　　3.2提高SEA的質量和有效性

　　通過公眾參與，還可以了解公眾支付意愿或選擇愿望，給出更符合資源實際價值的近似估價，完成SEA中對資源的評估。另外，公眾是環保措施及補償措施實施后的直接承受者，他們會對這些措施的可行性提出有益的看法，有助于環境影響評價單位制定出最佳的環保措施和補償措施。

　　3.3強化公眾監督

　　SEA提出的環保措施、補償措施及擬定政策、規劃或計劃的修改建議在執行實施后，公眾可隨時就有關事宜向有關部門提問和咨詢，依法保護自身的權益，從而強化公眾監督的作用，這也是環境管理機制的重要組成部分。

　　3.4提高公眾的環境意識

　　公眾通過全程介入SEA，對保護環境和生態資源、實現可持續發展有了全面而又具體的了解，有助于提高全民族的環境意識。

　　4SEA中公眾參與的對象

　　公眾參與的對象主要有3類：(1)可能受到戰略決策活動影響的群體和個人，如有關政府部門或機構、企事業單位、居委會、普通群眾等；(2)與戰略決策有利益關系的群體和個人，如相關金融機構、某些資金持有者等；(3)可為SEA提供知識和信息的群體和個人，如各種環境組織、相關的管理機構、有關專家和學者、對此感興趣的團體和個人等。他們常常可根據其知識背景和專業特長提供擬定政策、規劃或計劃對環境可能產生的影響等有關方面的信息，SEA中的公眾參與要充分考慮到這3類對象。

　　由于保密等因素以及戰略決策本身的特點，不同的政策、規劃或計劃，其公眾參與的對象會有所不同。某些決策在最初醞釀階段的公眾參與不大可能包括廣泛的大眾，至多包括他們的合法代表（如人大代表）和有關社團代表。一般情況下，環境影響范圍廣且多為直接影響的戰略決策，如交通政策的SEA要求組織比較廣泛的公眾參與；一些技術程度較高的戰略決策，如國家有毒化學品立法的SEA，則要求的公眾參與者多為國家各部委的高層次管理者[3]。

　　5SEA中公眾參與的程序和方式

　　公眾參與是SEA過程的基本組成部分之一，但并不是所有的SEA都能引入公眾參與。因此，在不同的情況下，公眾參與的類型、形式的確定就成為SEA中的關鍵問題[4～6]之一。

　　一般情況下，SEA中的公眾參與程序可以分為4個階段（見圖1），實際工作中可根據具體情況進行適當調整。針對這4個不同階段，公眾參與可以采取以下幾種方式：

　　5.1宣傳媒介發布信息

　　通過電視、廣播、報紙、互聯網等宣傳媒介，發布有關擬定政策、規劃或計劃的信息，使公眾了解政策、規劃或計劃的基本內容和目的。可以設立熱線、專訪辦公室和專門的網站，隨時解答公眾的問題并聽取公眾的有關意見和建議，使公眾在SEA的任何階段以及政策、規劃或計劃實施的任何階段都可以參與。

　　5.2由承擔SEA工作的單位進行社會調查

　　承擔SEA工作的單位在編制大綱前，可對公眾進行訪問或發放征詢調查表，對環境資源、環境現狀等進行定量、定性調查。定量調查可以獲得精確度較高的統計數據，可用于評價非貨幣形式表達的環境資源價值。定性調查可以全面深入地了解擬定政策、規劃或計劃的各種環境影響，從而避免漏評某些重要的環境因素，確定某些敏感保護目標。

　　5.3專家參與SEA大綱討論會

　　一般由各級環保部門出面主持，在SEA大綱討論會中要選擇多行業、學識淵博、實踐經驗豐富的專家學者，廣泛征詢意見和建議，并對社會調查中獲得的公眾意見進行總結歸納和辨證分析，完善大綱編制，避免出現重大紕漏。

　　5.4召開SEA公眾聽證會

　　由制定政策、規劃或計劃的政府部門或機構、環保部門和參與實施的主要單位召開公眾代表座談會或邀請他們參加SEA報告書審查會征求意見，這些意見將被采納實施或納入政策、規劃或計劃的修改中，這是較高層次的交流。為達到行為主體與公眾的意見一致，聽證會可能需要多次舉行。

　　5.5公眾監督管理

　　SEA大綱、報告書以及決策實施后環保措施、補償措施等的監測結果都要公開，以使公眾充分了解政策、規劃或計劃實施的情況和SEA的執行效果，同時可向有關部門提出意見和建議，完善環境管理工作。

　　6SEA中公眾參與過程中應注意的問題

　　與建設項目環境影響評價中的公眾參與工作相比，SEA中的公眾參與具有廣泛性、受限性、敏感性、復雜性等特點，因此建議在實際工作中應妥善解決以下幾個問題：

　　6.1通過立法手段保證公眾參與的實施

　　我國制定的一些環境保護法律法規和部門規章中，已對公眾參與作了一定程度的要求，今后還應進一步制定專項法律，明確規定環境影響評價過程中的公眾參與，這樣才能為公眾參與的實施鋪平道路。但是即使有了明確的法律規定，執行過程中也會碰到不少問題。這就需要有關部門制定詳細的可操作的規范，必要時出臺相應的導則，指導公眾參與的實際工。同時加強執法力度，保證公眾參與的實施。

　　6.2公眾參與實施過程的質量控制

　　6.2.1選擇適當的公眾參與程序和方式。戰略決策本身的性質和特點，決定了SEA具有不同的層次和類別，公眾參與也要相應地采取不同的類型和形式。

　　6.2.2設置專門的機構或組織，保證SEA和政策、規劃或計劃實施全過程的公眾參與。事先向公眾提供較為公正、詳盡、簡明易懂的資料；對公眾調查結果進行客觀、辨證地歸納和分析。

　　6.2.3要達到決策者與公眾之間的意見一致可能需要很長時間，在人力、物力、財力有限，決策時間有限的條件下，盡可能協調工作。

　　6.2.4公眾參與工作的組織人員要具備基本的工作常識和業務能力，必要時可先進行基礎培訓，以保證公眾參與的質量和有效性。

　　7結語

　　公眾參與是SEA過程的基本組成部分之一，在提高SEA的質量和有效性，從而完善決策、實現決策科學化方面有著重要意義，但在我國現有的建設項目環境影響評價中，公眾參與也還很薄弱，公眾參與工作不深不廣而又人微言輕、被動服從的情況限制了公眾的參與積極性。探討SEA中公眾參與的可行方法和程序，對加強環境影響評價中的公眾參與工作以及在我國開展SEA具有迫切的實踐意義。

　　8參考文獻（略）