摘要：中國即將出臺的《環境影響評價法》明確要求開展戰略環境評價(SEA),實施SEA同時還是保證環境與發展綜合決策的標志，也是落實可持續發展戰略的重要工具。在分析其必要性和可行性的基礎上，提出中國實施SEA的基本框架,包括SEA的實施主體、評價對象、評價范圍及評價因子、評價方法,重點分析了在戰略擬定與執行以及SEA實施過程中SEA實施主體相互間的邏輯關系;最后提出結合中國現實國情開展SEA工作的相關建議。

　　關鍵詞：戰略環境評價實施模式環境影響評價法

　　1引言

　　即將出臺的《環境影響評價法》明確規定對政府及行業主管部門的重大經濟決策實施戰略環境評價（SEA），其意義體現在作為連接宏觀戰略與具體項目的橋梁以及環境與發展綜合決策的重要工具等方面[1]。然而，SEA理論與方法體系還正處在發展之中，這將阻礙中國今后實施SEA。本文試圖構建中國實施SEA的基本框架，以期對將來實施SEA有借鑒意義，同時推動SEA理論與方法體系的進一步發展與完善。

　　2 中國實施SEA的必要性與可行性

　　2.1 實施SEA的必要性

　　中國目前EIA主要針對建設項目，很少或幾乎沒有涉及區域開發及政策層次。隨著經濟活動范圍和規模的擴大，區域開發、產業發展和自然資源開發利用所造成的各種環境影響更加突出，重大決策所造成的各種環境問題已成為影響可持續發展的障礙。政府及有關行政主管部門制定的某些政策、計劃和規劃，相對于建設項目對環境影響更嚴重、持續時間更長、范圍更廣，影響也更為復雜。比如五六十年代的人口政策、農業政策，80年代的“大礦大開，小礦放開，有水快流”的資源開發政策，80年代末期重點支持具有嚴重污染的“十五小”企業的產業政策，造成當前中國極為嚴重的生態破壞與環境污染。

　　2.2 實施SEA的可行性

　　2.2.1 項目EIA的成功實施

　　《中華人民共和國環境保護法》(1979年)首次確立了建設項目EIA制度。經20余年實踐，中國項目EIA 進步很大：“九五”期間EIA實施比例超過90％；1981～1992年完成區域環境評價（REA)181項，占同期區域開發項目的31%[2]。項目EIA的成功實施，對于控制建設項目環境污染，改善環保部門環境管理工作起到積極作用，為SEA的實施積累了豐富的實踐經驗。

　　2.2.2 評價隊伍建設

　　截止1998年，國家環保總局認可的環評單位為791家，其中擁有甲級環評證書單位為264家，1999年重新核發后的前2批甲級單位共190家；從業人員超過11000人[3]。其中不少單位或人員從事過REA，如輔以一定的培訓，許多人可以勝任SEA工作。

　　2.2.3 SEA理論與方法的初步研究

　　80年代后期，中國學者就意識到SEA的重要性，開始介紹國外SEA基本概念、相關方法、實施經驗；1995 年以后，SEA研究重點轉向結合中國實際情況建立SEA理論、方法與制度體系，并嘗試性地開展了SEA的實證研究，為開展SEA作理論與實踐經驗準備[4～9]。

　　2.2.3 制度體系

　　《中國21世紀議程》等文件明確規定實施環境與發展綜合決策，開展重大經濟與社會發展決策EIA； “三定”方案規定國家環境保護總局首要職責是“受國務院委托對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟開發計劃進行環境影響評價”；即將出臺的《中華人民共和國環境影響評價法》規定：“在中華人民共和國領域內從事下列活動，應當依照本法進行環境影響評價：(一)制定對環境有顯著性影響的區域開發、產業發展、自然資源開發的政府規范性文件(即政策)；(二)編制國土規劃、土地利用總體規劃、城市規劃、交通、旅游等專項規劃(即規劃)”，為貫徹實施該法律，與之相應的實施細則、工作指南、地方性與部門性法規也將要出臺；上述共同構成中國實施SEA的制度體系。

　　3中國實施SEA的基本框架

　　3.1實施主體

　　3.1.1責任主體

　　SEA的責任主體是指從事政策、規劃和計劃的政府部門及其行政首長或法定代表人，即戰略制定者。戰略制定部門負責組織SEA，并對報送審查的SEA報告書的結論和建議負責。

　　3.1.2執行主體

　　執行主體（或評價者）受戰略制定者委托，對于擬定的戰略草案開展SEA，得出明確的評價結論，形成SEA報告書，作為擬定戰略的重要依據。它對SEA報告書的質量，評價結論的客觀性、公正性、準確性、及時性以及相關建議的可行性、科學性、合理性負責。一般認為，SEA應由一個有覆蓋環境、經濟、社會、法律等多學科、多層次的專家組成的工作組承擔。

　　3.1.3 參與主體

　　對于可能造成不良環境影響并直接涉及公眾利益的戰略，在SEA工作實施及報告書審查中應有廣泛的公眾參與，將相關內容反映在SEA報告書上，戰略制定者在擬定戰略草案時應充分考慮公眾意見。參與者的界定及參與方式應根據具體戰略進行相應選擇[6]。

　　3.1.4 審查主體

　　在審批戰略草案之前，應由戰略審批者組織有關部門代表和專家審查SEA報告書，提出可供審批參考的意見。審查SEA報告書應采用“4個結合”，即由環境及社會經濟學專家、戰略制定及咨詢專家、環境管理專家以及公眾共同審查。SEA審查者與評價者不能由同一專家組承擔，也不能有兼任者。評價者可以作為被審查對象之一，與戰略制定者一并被審查。

　　3.1.5 審批主體

　　一般是由環保行政主管部門或各級人大及其常委會的相關機構（環資委）承擔

　　3.2 評價對象、因子、時段與范圍

　　3.2.1 評價對象

　　評價對象篩選方法有直接篩選和倒推式間接篩選2種[1，7]，經篩選，應實施SEA的戰略包括：黨中央、國務院頒發的總體性、綱領性文件，政策法規，以及總體規劃等總體性戰略；作為國家總體戰略在地方的分解和落實的省級、地市級和縣級發展的地區性戰略；流域、資源分布區、城市和鄉鎮、生態脆弱與敏感區等特定區域發展戰略；涉及國土與資源開發、能源、水利水電、農業開發、產業結構與生產力布局等部門性戰略；直接影響單個經濟體的活動、市場價格和供需變動等戰略，包括價格政策、投資導向與優惠政策、稅收政策、財政政策、分配政策等微觀性戰略。

　　3.2.2 評價因子

　　評價因子應包括社會、經濟、環境、資源、生態等方面，按其空間特征包括當地生活質量因子、區域性環境因子、全球性可持續發展因子。并非所有可能受影響的因子都要詳細研究，應根據評價區域社會經濟環境背景、評價對象特點等識別出主要因子，在不降低SEA全面性、系統性的前提下，提高SEA工作效率。

　　3.2.3 評價空間范圍

　　評價范圍包括戰略實施區域以及實施區域以外受影響區域。戰略對于實施區域以外產生環境影響的途徑有：一是環境介質傳輸，戰略缺陷造成的生態環境問題可通過河流、風力等影響其他地區；二是通過經濟一體化影響其他地區產業結構、生產力布局等經濟行為，進而影響那里的生態環境質量。一般來說，戰略的執行區域邊界是明確的，但受影響的區域是不明確的，應更多依靠專家評判法和實地調查法予以確定。

　　3.2.4 SEA介入時機與評價時段

　　國外SEA實踐經驗表明，只有在戰略的擬定過程中初步方案形成之后至上報審批之前進行SEA才有意義；同時戰略決策過程應是一個通過持續的調整以達到持續改進目的的動態過程，包括戰略問題提出、戰略方案制定、戰略實施、戰略調整，然后到新的戰略問題提出或新一輪的戰略決策，其中任何環節出現失誤都可能造成重大環境影響。因此，為保證其有效性，SEA應貫穿從戰略擬定到戰略調整的戰略決策全過程，甚至包括戰略終止后原有戰略環境影響的持續時期。

　　3.4評價方法

　　SEA既是EIA應用于戰略層次，又是以政策評價為核心的戰略評價向環境領域的拓展。因此項目EIA和政策評價方法可用于SEA；同時兩者又有其局限性，應根據SEA特點選擇或組合運用各種適用方法，發展新的SEA方法。由于SEA的宏觀性、戰略性特點，應多采用定性的綜合性研究方法；同時，因特網、地理信息系統（GIS）等信息技術將在SEA中廣泛應用。

　　4開展SEA工作的建議

　　4.1 結合中國的現實國情開展SEA工作

　　國情是一個國家社會經濟活動的物質條件，是執政黨、政府制定戰略的基礎和依據。因此，開展SEA理論與方法研究、建立SEA制度均不能脫離中國現實國情。

　　4.1.1 結合社會經濟環境背景開展SEA研究

　　評價戰略篩選、影響因子識別、預測與評價方法選擇、公眾參與等SEA具體工作環節均不能脫離中國的社會經濟背景，尤其不能脫離評價戰略及其涉及區域。

　　4.1.2 結合政權制度建立SEA制度

　　國家制度、政治制度、政黨制度、立法體制、政治文化、政治運營和政治發展等政權制度是制定包括SEA制度在內的一切法律、法規、制度、政策、計劃、規劃的基礎和依據。因此，能否切實結合中國政權制度，直接影響SEA制度的可行性。

　　4.1.3 結合黨的群眾路線實施公眾參與

　　中國共產黨歷來堅持走群眾路線，在制定戰略過程中一貫重視征求和聽取群眾意見。制定可能造成顯著環境影響的政策和規劃，涉及到公眾利益時，應通過多種形式，使公眾參與到SEA工作中，加強SEA的客觀性與公正性，提高重大決策的科學性和民主化。

　　4.1.4 結合當前EIA制度提高SEA有效性

　　重點是SEA與當前EIA制度（比如環評資格認證制度、項目環境管理制度、“三同時”制度等）的銜接，法律、法規、政策、計劃、規劃等不同層次SEA與項目EIA的邏輯關系，項目EIA中如何體現SEA。

　　4.2 開展SEA工作的重點內容

　　4.2.1 進一步完善中國SEA理論與方法體系

　　目前應加強研究評價對象篩選與工作等級確定方法、環境影響發生機理及識別方法（含發生源、傳播途徑、承受體及顯著性分析）、環境影響預測及評價綜合集成方法、SEA信息與技術支持系統、管理機制等。

　　4.2.2 盡快建立完善SEA制度體系

　　盡快出臺《環境影響評價法》，制定或修訂部門性、地區性實施細則、《環境保護法》及專項環保法規、民法及刑法等相關法規，以配合落實《環境影響評價法》，制定SEA工作指南或技術導則，建立并不斷完善SEA制度體系。

　　4.2.2 在試點工作基礎上逐步推廣實施SEA

　　既是對SEA理論與方法體系的實踐檢驗，也為中國在出臺《環境影響評價法》后實施SEA提供示范并積累實踐經驗；同時，還將吸引更多的研究者與管理者關注并涉足SEA研究領域，促進其理論與方法體系的發展。試點及推廣實施SEA應注意代表不同區域、不同層次戰略以及不同部門戰略，以使其更具示范性。

　　5 參考文獻

　　1 包存寬,陸雍森.西部開發中應實施戰略環境評價.科技導報,2001,(5):61~64.

　　2 史捍民.區域開發活動環境影響評價技術指南.北京:化學工業出版社,1999,2.

　　3國家環境保護總局開發監督司.中國環境影響評價.北京:化學工業出版社,1999, 9～11.

　　4彭應登,王華東.戰略環境評價與項目環境評價.中國環境科學,1995,15(6):452～455.

　　5李巍,楊志峰,劉東霞.面向可持續發展的戰略環境影響評價.中國環境科學,1998,18(Suppl):66~69.

　　6 包存寬,尚金城.論戰略環境評價中的公眾參與.重慶環境科學,2000.2:37~40.