關(guān)于授權(quán)立法有不同的理解和認(rèn)識(shí)，本文所稱授權(quán)立法是指立法機(jī)關(guān)通過(guò)法定形式將某些立法權(quán)授予特定的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)授權(quán)法創(chuàng)制法律規(guī)范的行為。
今年4月16日國(guó)務(wù)院第375號(hào)令發(fā)布了《工傷保險(xiǎn)條例》（以下稱條例）。這是我國(guó)在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程中完善社會(huì)保障制度的重要立法。條例在1996年勞動(dòng)部發(fā)布的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》的基礎(chǔ)上，對(duì)工傷保險(xiǎn)的各項(xiàng)制度作了全面的補(bǔ)充完善。條例主要確立了以下制度：明確參加工傷保險(xiǎn)的范圍；確定享受工傷保險(xiǎn)待遇的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；確立工傷保險(xiǎn)基金征繳制度、基金管理制度、工傷認(rèn)定制度、勞動(dòng)能力鑒定制度、監(jiān)督管理以及法律責(zé)任等，同時(shí)，進(jìn)一步明確了行政機(jī)關(guān)、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、用人單位、醫(yī)療服務(wù)單位的權(quán)利義務(wù)。條例的頒行，對(duì)維護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，分散用人單位的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的意義。
條例在確立各項(xiàng)工傷保險(xiǎn)基本制度的同時(shí)，適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革轉(zhuǎn)型過(guò)程中的情況，作出20項(xiàng)有關(guān)授權(quán)立法的決定（包括授權(quán)制訂規(guī)定和授權(quán)制訂有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)），其中授權(quán)中央層次的立法12項(xiàng)，授權(quán)地方立法8項(xiàng)。條例作出授權(quán)立法的規(guī)定主要有以下幾方面考慮：
一、關(guān)于授權(quán)立法的目的
日前，我國(guó)正處于建立社會(huì)主義實(shí)際體制的進(jìn)程中，各領(lǐng)域的改革程度不一，企業(yè)先行，事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等領(lǐng)域的改革正在逐步推進(jìn)。工傷保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)在全國(guó)各地推行的制度，既要適應(yīng)改革的需要適時(shí)建立，又不能搞一刀切，需要兼顧不同領(lǐng)域、不同地域的情況、中央和地方的利益等。因此，對(duì)一些目前尚不成熟，又需統(tǒng)一規(guī)范的制度，通過(guò)合理的運(yùn)用授權(quán)立法可以彌補(bǔ)各項(xiàng)制度實(shí)施的時(shí)間差異、地域差異、情況差異等，使立法適應(yīng)改革的實(shí)際需要，并保證條例的及時(shí)出臺(tái)。對(duì)一些需根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r由地方組織實(shí)施的制度，通過(guò)授權(quán)地方立法，可調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，使條例的實(shí)施更符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。同時(shí)，工傷保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)涉及多學(xué)科的法律制度，包括法學(xué)、勞動(dòng)工資學(xué)、社會(huì)學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生管理學(xué)、醫(yī)學(xué)、鑒定學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)等。工傷保險(xiǎn)中的許多管理制度不僅由勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)管理，還需要有財(cái)政、衛(wèi)生、醫(yī)藥、安全生產(chǎn)等部門的共同配合，一些具體制度的實(shí)施和標(biāo)準(zhǔn)的制訂需要由多個(gè)部門共同完成，這樣很難在一個(gè)條例中對(duì)涉及多學(xué)科的各項(xiàng)具體管理制均作出規(guī)定，嚴(yán)格的授權(quán)，對(duì)一些具體制度做進(jìn)一步規(guī)范，可以使條例更具可操作性。當(dāng)然，授權(quán)立法必須符合立法宗旨，不宜過(guò)多，更不能濫用授權(quán)立法。
二、關(guān)于授權(quán)立法遵循的原則
1、授權(quán)依法原則
授權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法進(jìn)行。立法法規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍；被授權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)的目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)利；被授權(quán)的機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)授其他機(jī)關(guān)；根據(jù)授權(quán)制定的規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)有關(guān)機(jī)關(guān)備案。條例在作出授權(quán)決定遵循了立法法的規(guī)定，根據(jù)條例授權(quán)制定的規(guī)定也應(yīng)遵循立法法確定的原則和有關(guān)規(guī)定。
2、維護(hù)法制統(tǒng)一原則
授權(quán)立法是立法中的重要組成部分，首先，根據(jù)立法法確定的原則，授權(quán)立法的內(nèi)容必須與該項(xiàng)立法的整體制度規(guī)范相一致，不能背離其立法的宗旨。條例作出的授權(quán)立法的規(guī)定緊緊圍繞依法維護(hù)工傷職工的合法權(quán)益，分散用人單位風(fēng)險(xiǎn)這一立法目的，使授權(quán)的制度與條例確定的基本制度相輔相成。一些重要授權(quán)，在規(guī)定授權(quán)內(nèi)容時(shí)，同時(shí)規(guī)定了應(yīng)遵循的原則。例如，關(guān)于基金支出，條例第十二條規(guī)定，“工傷保險(xiǎn)基金用于條例規(guī)定的工傷保險(xiǎn)待遇、勞動(dòng)能力鑒定以及法律、法規(guī)規(guī)定的用于工傷保險(xiǎn)的其他費(fèi)用支付”，同時(shí)確定了任何單位和個(gè)人不得將工傷保險(xiǎn)基金挪作他用的原則。第二，按照立法法的規(guī)定，被授權(quán)的立法主體必須符合有關(guān)立法主體的資格條件。被授權(quán)的主體，是指獲得授權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)而享有授權(quán)立法權(quán)的機(jī)關(guān)。條例確定的授權(quán)立法主體均為立法法規(guī)定的立法主體，包括國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府；第三，根據(jù)立法法的要求，被授權(quán)的立法主體的立法權(quán)限應(yīng)與被授權(quán)的事項(xiàng)相適應(yīng)。被授權(quán)的事項(xiàng)，是指被授權(quán)的主體按照授權(quán)立法的目的和權(quán)限制定的特定事項(xiàng)。被授權(quán)的立法主體的權(quán)限與被授權(quán)的事項(xiàng)相適應(yīng)，要求被授權(quán)的事項(xiàng)屬于被授權(quán)的主體的權(quán)限范圍，例如，關(guān)于費(fèi)率確定和調(diào)整機(jī)制，鑒于這一事項(xiàng)涉及國(guó)務(wù)院多個(gè)職能部門，條例按照國(guó)務(wù)院的職責(zé)分工授權(quán)由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院財(cái)政、衛(wèi)生、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后公布施行（第八條、第九條）。
3、優(yōu)化政策資源原則
所謂政策資源，是指政策在運(yùn)行或執(zhí)行過(guò)程中，要投入很多資源，如保證政策運(yùn)行的資金、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、工作人員，以及必要的設(shè)施等。由于政策所處的環(huán)境受多種因素的影響，如地理位置、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、資金投入等，政策資源的分布具有不平衡性，因此，立法必須在多種可選方案中選擇最優(yōu)利用政策資源的方案。條例運(yùn)用授權(quán)立法靈活性的特點(diǎn)，根據(jù)政策資源的分布情況，確定授權(quán)立法的形式和內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的最優(yōu)化。
三、條例授權(quán)中央層次立法的主要內(nèi)容
根據(jù)立法法關(guān)于行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定及國(guó)務(wù)院部門規(guī)章權(quán)限范圍的規(guī)定，條例授權(quán)中央層次立法主要規(guī)范以下內(nèi)容：
1、屬于條例規(guī)定的基本制度中的主要組成部分。如關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金管理中關(guān)于基金支出制度；費(fèi)率機(jī)制中費(fèi)率的確定和調(diào)整制度；工傷認(rèn)定制度中認(rèn)定的條件等；
2、需要在全國(guó)范圍統(tǒng)一的制度。如條例適用范圍的規(guī)定；事業(yè)單位工傷保險(xiǎn)辦法等。如果這些制度授權(quán)地方立法，則可能導(dǎo)致各地制度不統(tǒng)一，影響整個(gè)制度的施行；
3、需要國(guó)家統(tǒng)一制定的標(biāo)準(zhǔn)。條例通過(guò)兩項(xiàng)授權(quán)，規(guī)定由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門會(huì)同有關(guān)部門制定標(biāo)準(zhǔn)，即勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)（第二十二條）和工傷保險(xiǎn)診療項(xiàng)目目錄、藥品目錄、住院服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（第二十九條）。這些是各地方都應(yīng)執(zhí)行的國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；
4、某些在條例中不可能做過(guò)細(xì)規(guī)定，但實(shí)際中又需要做出統(tǒng)一規(guī)定的特定領(lǐng)域的制度和標(biāo)準(zhǔn)，如無(wú)證照單位工傷職工的一次性賠償辦法及賠償標(biāo)準(zhǔn)等，條例授權(quán)由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門規(guī)定。
可以看出，條例授權(quán)中央層次立法的內(nèi)容具有宏觀調(diào)控性、制度統(tǒng)一性、跨地域性、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等特征。
四、條例授權(quán)地方立法的原則及內(nèi)容
條例授權(quán)地方立法遵循的原則及主要內(nèi)容：
1、在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性原則。中央和地方是整體與局部的關(guān)系，立法中要處理好整體利益和局部利益的關(guān)系，發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。例如，關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金的支付制度，條例在嚴(yán)格控制支出渠道的同時(shí)，為地方立法留有一定的余地，規(guī)定工傷保險(xiǎn)基金用于法律、法規(guī)規(guī)定用于工傷保險(xiǎn)的其他費(fèi)用的支付。關(guān)于工傷保險(xiǎn)儲(chǔ)備金制度，為保證各地方在重大工傷事故時(shí)的支付能力，條例未采取一刀切的做法，而是規(guī)定儲(chǔ)備金占基金總額的具體比例和儲(chǔ)備金的使用辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定（第十三條）。
2、結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況原則。我國(guó)地域遼闊，城市與農(nóng)村、東南沿海與中西部地區(qū)情況差異較大，對(duì)一些具體的、實(shí)施性制度，條例未規(guī)定全國(guó)統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，而是授權(quán)地方制定：例如，關(guān)于工傷保險(xiǎn)基金在除直轄市和設(shè)區(qū)的市以外地區(qū)統(tǒng)籌層次的確定（第十一條）；關(guān)于職工因工致殘被鑒定為五級(jí)至十級(jí)傷殘，解除合同后由用人單位支付一次性工傷醫(yī)療補(bǔ)助金和傷殘就業(yè)補(bǔ)助金的具體標(biāo)準(zhǔn)（第三十五條）；關(guān)于傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金、生活護(hù)理費(fèi)的調(diào)整辦法（第三十八條）等，條例授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定具體補(bǔ)償辦法。
3、試驗(yàn)性與先行性。目前我國(guó)正處于改革時(shí)期，有些制度在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定或統(tǒng)一立法尚不成熟時(shí)，通過(guò)授權(quán)地方立法可先行一步，積累總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再適時(shí)上升為國(guó)家統(tǒng)一規(guī)范。例如，條例關(guān)于有雇工的個(gè)體工商戶參加工傷保險(xiǎn)的具體步驟和實(shí)施辦法，授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。
如上所述，授權(quán)地方立法的內(nèi)容具有實(shí)施性、地域性、先行性等特征。
五、關(guān)于條例授權(quán)立法中的主要問(wèn)題
如前所述，立法法中對(duì)授權(quán)立法作出一些原則規(guī)定，但規(guī)定的尚不夠具體明確。例如，對(duì)于授權(quán)立法的主體資格、授權(quán)的范圍、內(nèi)容、程序以及授權(quán)立法的效力等級(jí)未作規(guī)定。因此條例有關(guān)授權(quán)立法的規(guī)定，對(duì)授權(quán)立法的內(nèi)容只作出原則規(guī)定，對(duì)其立法的程序等也未作規(guī)定。此外，條例中授權(quán)立法較多，也反映出我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度在改革轉(zhuǎn)制過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)渡色彩。隨著我國(guó)立法制度的完善，有關(guān)授權(quán)立法的制度也將不斷充實(shí)和完善。