從50年代初期到現在，我國工傷保險制度經歷了建立、發展和改革的過程。我們關注的重點是現階段的改革。本文主要講改革的必要性、改革的原則與目標、改革的情況與效果。  

一、我國50年代建立的工傷保險制度必須改革

隨著新中國的成立，我國政府于1951年2月頒布了《中華人民共和國勞動保險條例》，從此結束了過去中國沒有法定工傷賠償制度的歷史。它的實施，為各個經濟發展時期發生的事故傷害和患職業病的職工提供了醫療、收人補償和撫恤保障，對于保障職工合法權益、安定社會和促進經濟發展起了積極作用，成為我國社會保障制度不可缺少的組成部分。然而，我國工傷保險制度畢竟是在計劃經濟體制下形成和發展起來的，過去40多年中未作過修訂，從而存在一些不足或缺陷。特別是進入改革開放時期后，問題就更顯突出，主要是在實施范圍、管理模式、政策標準及工作程序等方面，難以適應社會發展的新要求。

1.實施范圍只限于國有企業和城鎮集體企業，不能維護所有勞動者的基本權益

改革開放以來，外商投資企業、私營企業和鄉鎮企業大量涌現，這些企業中有很多勞動條件和安全生產管理較差，事故和職業病發生率較高，而且基本沒有實行工傷保險制度，與勞動者簽訂只發工資、不管傷亡的“生死合同”的現象較為普遍，一旦發生工傷和職業病，受害者和親屬的權益就難以保障。

2.“企業保險”方式難以分散勞動風險

發生工傷事故和職業病是企業及其職工面臨的勞動風險或職業危險，市場經濟國家是由企業參加社會保險，通過工傷保險基金分散和化解風險的。我國勞動保險基金制度建立后沒有進一步發展和健全，在“文革”中又被取消了，使工傷保險變為沒有基金保障的“企業保險”。工傷職工由企業管理，人員工資、醫療費、補助費和喪葬撫恤等項費用，也一概由企業“包起來”。一旦企業發生特大事故，一方面已遭受千百萬元的經濟損失，另一方面還要支付幾十萬甚至上百萬元的工傷待遇費用，往往不堪負擔，有的導致破產。“企業保險”的結果是企業自身難保，在市場經濟的條件下，這種保險模式難以保障職工合法權益，也極不利于企業的生存和發展。

3.待遇標準低，工傷職工和遺屬處境艱難。

工傷職工和遺屬是社會最困難的特殊群體，其領取的傷殘或撫恤待遇，基本上還是五六十年代的待遇標準。例如，一直執行按標準工資的一定比例計發待遇的規定，而現在的企業標準工資只相當于實際收入的一半，有些企業甚至不到一半，因而導致傷殘和撫恤待遇普遍偏低，加上沒有建立正常調整機制，致使工傷職工和遺屬的基本生活難以保障。職工發生工傷后得不到應有補償，使企業和政府部門難以處理工傷問題，企業中“鬧工傷”和職工上訪事件常有發生，常常干擾企業正常生產，甚至影響社會安定。

4.工傷認定政策和評殘標準及工作程序不健全，工傷保險工作基礎薄弱

認定工傷是職工享受工傷待遇的前提，但由于過去認定工傷的政策某些方面不規范，特別是往往由企業自行認定或者有關部門多頭管理，缺乏統一性和公正性。評殘標準是處理傷殘待遇的科學依據，但由于全國沒有統一的評殘標準，各地的勞動能力鑒定機構和工作程序也不健全，也出現不合理不公正的問題。工傷保險制度具有很強的政策性、技術性和法制性，有關政策、標準和法制程序不健全，就不能及時、合理和公正地處理工傷問題。

5.沒有工傷預防機制，不能發揮工傷保險促進事故預防的積極作用

如同商業保險規定減災降損的措施一樣，對工傷風險進行保險，工傷保險的政策制度也必須有預防工傷的有力措施。這是工傷保險事業降低成本的需要，也是工傷保險與“安全第一，預防為主”方針相配套的需要。而過去的工傷保險工作重點只局限于事故后的賠償，不開展事故前的預防，沒有發揮社會系統工程的作用，不符合經濟效益與社會效益相統一的要求。  

二、工傷保險制度改革的原則和目標

為服從和服務于我國國民經濟由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的根本性轉變，改革工傷保險制度的指導思想和原則應該是：建立和完善適應社會主義市場經濟體制需要的、統一的、普遍適用的、社會化的工傷保險制度，形成合理的生活保障和經濟補償機制、社會化管理機制、促進工傷預防和職業康復機制，保障職工合法權益，及時處理傷亡事故，有利于社會安定、分散風險和減輕企業負擔，把工傷事故和職業病危害減少到最低程度。

改革工傷保險制度應實現以下主要目標：

1.擴大覆蓋面，保障勞動者基本權利

應當把工傷保險范圍擴展到所有企業及其勞動者，使各類企業的勞動者在遭受職業傷害時都依法得到基本生活保障和經濟補償，以維護企業和社會穩定，解除勞動力流動的后顧之憂。

2.要分散企業工傷風險，由“企業保險”轉變為社會保險

按照國際慣例和社會化大生產的要求，由企業負擔全部工傷保險費用，建立工傷保險基金，實行社會統籌，形成社會化的工傷保險制度。由社會保險經辦機構統一調劑使用基金和進行管理服務，減輕企業工傷保險費用負擔和行政事務負擔，保證各項工傷待遇按時足額支付，而不受企業興衰存亡的影響。

3.工傷保險要與事故預防相結合，并做好職業康復工作

應當充分運用工傷保險的費率杠桿和行政的、經濟的懲戒手段，引導和促使企業加強安全衛生管理，防止和減少傷亡事故和職業病的發生。還應當做好醫療康復、職業康復工作，幫助工傷職工恢復生活和勞動功能并從事適合其身體狀況的工作。

4.要根據社會生產力發展水平和各方面承受能力確定合理的工傷保險待遇標準

建立長期待遇調整機制，使之保障工傷職工和遺屬的基本生活需要，適當補償職工因喪失勞動能力造成的收入損失。為照顧地區間、企業問的經濟效益差別，國家在規定基本待遇標準的同時，應倡導企業實行補充性工傷保險或舉辦群眾互助性工傷保險。

5.工傷保險管理要規范化、法制化

要根據工傷問題情況復雜、技術性強、待遇項目多、容易引起爭議糾紛等特點，把工傷界定、評殘標準、待遇項目和標準、享受待遇的條件和程序等問題規定得明確、具體，盡量減少操作上的困難。工傷保險的實施可按屬地原則，以地級市為基本統籌管理單位，便于因地制宜，迅速處理事故。  

三、工傷保險制度改革情況和效果

隨著經濟體制改革走向深化和新的社會保障體系的建立，工傷保險制度改革也被提上了日程。1991年，七屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要》提出：要努力改革工傷保險制度。1999年黨的十四屆三中全會通過的《決定》提出“普遍建立企業工傷保險制度。”1994年我國頒布了《中華人民共和國勞動法》，其中第九章把工傷保險作為五項社會保險制度之一而規定下來，并在我國境內的企業單位、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者中貫徹實施。

為了實施工傷保險制度改革，原勞動部從1988年開始研究工傷保險改革方案，并支持和推動沿海的經濟特區先行試點。同時，原勞動部會同衛生部委托課題組研制《職工工傷與職業病致殘程度鑒定標準》，原勞動部還設立“職業傷害補償及基金籌集模式研究”課題，請專家研究和論證工傷保險改革方案。在總結試點經驗、課題研究和征求有關部門意見的基礎上，原勞動部于1992年和1995年先后兩次草擬上報《中華人民共和國企業職工工傷保險條例(草案)》，為工傷保險制度改革提供了可操作的辦法。1996年3月，國家技術監督局批準頒布《職工工傷與職業病致殘程度鑒定》(GB/T16180—1996)，作為工傷評殘國家標準；1996年8月，原勞動部以部頒規章印發《企業職工工傷保險試行辦法》(勞部發[1996]266號)，這兩個重要文件已于1996年10月1日實施，成為全國實施工傷保險制度改革辦法。

《試行辦法》和國家評殘標準發布后，各地的工傷保險改革加大了力度和進度。目前，除了個別邊遠地區外，基本都執行新的待遇標準和評殘標準。工傷保險費用社會統籌也形成較大局面。1997年底有27個省區以不同的方式和程度推進統籌，共計1400多個市縣先后實行統籌，參保職工達到3507萬人。其中包括22個省會城市和計劃單列市，加上地級城市約為150個左右，初步形成工業集中的中心城市工傷保險統籌局面。工傷保險制度改革的效果主要表現是：

1.擴大了保險覆蓋面，提高了工傷保險待遇，從而進一步保障了職工基本權益

由于《試行辦法》適用于境內所有企業和職工，突破了過去“全民執行、集體參照”的格局，使現在的各類企業和不同用工形式的職工都可依照規定享受工傷待遇。待遇標準也提高了，例如護理費標準，由改革前每月50多元提高到當地社會平均工資的50%、40%和30%(按不同護理等級確定)，喪葬費標準由過去的3個月企業平均工資提高為6個月社會平均工資。改革后又增加了一次性補助金待遇，例如，以前因工死亡沒有法定的一次性補助，現在規定設立“一次性工亡補助金”，為本省區社會平均工資48個月至60個月，使工亡職工供養親屬除按月領取撫恤金外，還能領取二三萬元補助金。這些改革措施的出臺，使工傷職工得到實惠，減輕了他們的困難，進一步保障了他們的合法權益。

2.統一規范了工傷政策和標準，使企業和有關部門便于處理工傷問題，有利于企業和社會穩定

工傷保險改革辦法對于工傷認定、勞動鑒定、工傷待遇項目和標準，有關政策和工作程序等方面，作了明確規定。處理工傷問題時，職工、企業和主管部門有章可循，提高了辦事效率。例如，1998年5月13日，都江堰市的都江煤礦發生特大瓦斯爆炸事故，造成24名職工死亡，6人受傷。由于該礦參加了成都工傷保險統籌，僅用3天時間就處理了23名死難職工的撫恤問題，有一名經搶救無效死亡的，也在事故后第10天處理完畢。這樣及時妥善處理事故的案例在各地都有，與改革前“鬧工傷”長達幾個月甚至幾年的現象形成鮮明對照。經歷過“鬧工傷”糾纏的廠長感慨地說：工傷保險真正為企業辦了一件大好事，從今以后，我們這些廠長不必再為處理工傷事故而煩惱了。

3.工傷費用社會統籌，保證了各項待遇按時足額支付，調劑和減輕了企業負擔。

《試行辦法》規定：工傷醫療費、護理費、傷殘撫恤金、一次性傷殘補助金、殘疾輔助器具費、喪葬補助金、供養親屬撫恤金、一次性工亡補助金等8項長期支付和大額支付的費用，由工傷統籌支付。實行統籌的地區，基本做到這8項待遇全額統籌支付，保證了工傷職工和遺屬按時足額領取待遇。企業繳納的工傷保險費率一般在工資總額的0.2%～2%，平均費率不到1%。企業繳費不多，當發生事故時，這些費用都由工傷基金支付。例如，都江煤礦“5·13”事故，成都市工傷保險基金已支付300多萬元，并對6名深度燒傷住院治療的職工繼續支付醫療費。這個煤礦工傷保險費率為工資的2%，現在已宣告破產，不能再繳納保險費了，而成都市社保局不僅要負責支付這起事故所發生的長期撫恤金，而且將對該煤礦歷年累計約400名工傷和矽肺病職工負責支付有關待遇。各地的許多事例說明，工傷統籌已發揮了保障職工權益、分散工傷風險和為企業改革服務的良好作用。

4.初步建立了工傷預防機制，一些地區已出現事故下降的效果

《試行辦法》規定，征繳工傷保險費實行差別費率和浮動費率，并在年終時對安全生產好或較好的企業實行安全獎勵制度。各地工傷保險實施辦法都已建立和逐步完善了這種機制和措施。工傷保險的預防機制與國家安全衛生監察必定產生合力，促進企業搞好安全生產和職業病預防。一些地區已有事故下降的報告，例如：海南省工傷事故1995年比1994年下降12.8%；南昌市1994