近年來，食品安全惡性事件頻發，形勢十分嚴峻，全社會對食品安全日益重視。各級人大代表、政協委員越來越關注食品安全問題，“兩會”有關食品安全的建議、提案占相當比重，并逐年增加。民以食為天，作為食品乃是人命關天的大問題，食以安為先，食品安全是對食品最起碼也是最重要的要求。食品的立法與食品安全監管的執法就成為保證食品安全必不可少的、非常重要的手段。但是群眾對我國龐大的食品安全監管體系、多頭執法而食品安全事故又頻繁發生的現狀十分不滿。黨和國家已將食品安全問題提上了議事日程，正著力解決監管主體多元化、部門職權交叉重復、執法效率低等問題。
1  多頭執法的現狀
1．1 法律法規  我國食品安全有關的法律法規十分繁復，主要有《中華人民共和國食品衛生法》、《中華人民共和國產品質量法》《中華人民共和國消費者權益保護法》、《中華人民共和國動物防疫法》等法律法規。
1．2監管部門及其職責  目前，我國行政機關執法往往是在制定一部法律、法規后就設置一支相應的執法隊伍。據統計，分布在衛生、質監、工商、農業和環保等部門的食品安全執法人員已經超過百萬人。
1．2．1衛生部門  自上世紀50年代起，衛生部門就承擔了食品衛生監督管理工作。1982年全國人大常委會制定了我國第一部食品衛生專門法律—《中華人民共和國食品衛生法(試行)》，由此  確立了我國的食品衛生監督制度。1995年全國人大常委會在總結了《食品衛生法(試行)》12年實施經驗的基礎上，審議通過了新的《食品衛生法》。該法除明確規定由國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作外，也規定了國務院各有關部門在各自的職責范圍內應當承擔的食品衛生監督管理工作。衛生部門經過四十年的努力，已逐步建成具有國家、省、市、縣四級完善的監督管理和技術保障體系，全國擁有一支10萬人的衛生行政執法隊伍和20萬人的衛生技術支撐隊伍，目前已在全國部分地區設置食品污染物監測網絡。食品衛生法實施6年來，我國的食品衛生法律法規體系正逐步得到完善。
1．2．2質檢部門  在產品質量監管方面，《產品質量法》規定，由國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作，國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。全國質量工作由國家質量監督檢驗檢疫總局管理，地方則由質量技術監督部門、商品檢驗部門、出入境檢驗檢疫部門等3個部門監管。
1．2．3工商部門  依據《消費者權益保護法》、《食品衛生法》、《產品質量法》等有關法律規定，工商部門對食品安全生產和經營秩序進行監管。
1．2．4農業部門  依據《中華人民共和國動物防疫法》等有關法律規定，農業部門對動物及其初級產品檢疫檢驗進行監管，開展對無公害農產晶、綠色食品、有機食品的認證工作。
1．2．5食品藥品部門  各級食品藥品監督管理部門的職能是負責食品安全管理的綜合監督和組織協調，組織查處重大事故，國家食品藥品監督管理部門負責保健食品的審批工作。同時還明確，國家食品藥品監督管理局不代替衛生、質監、工商、農業等部門對食品安全監管的職能。
1．2．6其他部門  環保、商務及其行業主管等部門在各自的職責范圍內對食品安全進行監管。
2  多頭執法存在的問題
2．1多頭執法與推諉扯皮  食品安全監管問題遠遠超越了衛生  的范疇。我國涉及食品有關的法律法規有幾十部，執法主體多元化，出臺一部法律就建立一支執法隊伍，有著龐大的食品安全監管體系，從立法上產生了食品安全監管的多頭執法問題。如《食品衛生法》、《產品質量法》、《消費者權益保護法》、《動物防疫法》授權的執法主體分別為衛生、質檢、工商、農業等部門。
    食品安全監管的法律多，涉及范圍較寬，但不夠細，各部門多頭執法，職責交叉，職權不明，職能錯位、越位、缺位，界限和責任不易界定，政府部門依“法”打架，存在許多模糊地帶，有利誰都管，無利誰都不管，有利的事爭著上，無利、難管的事互相推諉扯皮，造成管理上的脫節，出現執法真空地帶，讓一些不法分子有隙可鉆，如“制假造假黑窩點”、“占道游攤、游販”，質檢、工商、衛生都有權管，但誰都不愿管，致使其屢禁不止，被老百姓戲稱為“七八個：‘大蓋帽’管不住一頂：‘破草帽’”。
2．2重復監管與部門利益  在食品安全監管問題上，由于存在多頭執法的現象，重復監管在所難免。為了部門利益，有好處的都去管，往往一個環節多個部門監督，造成食品企業無所適從；加重企業經濟負擔，使之不堪忍受，不堪其煩。并且在管理和檢查對象方面都是擇好推差，沒有人愿意監管不合規范的企業，也沒有人愿意解決難題。
    由于在食品安全監管上政府財政投入的不足，沒有嚴格執行用稅收保證政府執法人員待遇和部門辦公開支的原則，有的地方甚至連執法人員基本工資都不能保證，往往對部門“給政策不給錢”，實質就是鼓勵部門創收，彌補其執法辦案經費的不足。在這種條件下，部門必然首先考慮人員的工資和辦公經費的基本開支，從而導致多部門重復監管、重復收費等問題的出現，如對瓶裝純凈水的檢測，衛生部門按衛生部發布的《瓶裝飲用純凈水衛生標準》(GBl7324-2003)進行檢測，質監部門按國家質量技術監督局發布的《瓶裝飲用純凈水》標準(CBl7323-1998)進行檢測，而兩個部門檢測指標基本相同。
2．3權責不清與責任追究  食品安全監管多頭執法，職能部門各自執法，互不通氣，互不協調。在行使權力時，搶著干、爭著做，大家都去管，各自為政。如對某食品生產經營單位進行執法時，衛生部門查衛生許可證、衛生標準，質監部門查質量標準，工商部門管理經營秩序，行業主管部門管理行業規范。而一旦發生食品安全質量問題追究行政責任時，法律沒有明確食品執法的責任由誰負責的問題，更沒明確執法的責任單位和責任人的問題，職能部門則相互推責、敷衍塞責。結果是都有權力，都無責任，使食品安全監管責任追究流于形式。
2．4條塊分割與各自為政  在食品安全監管中，各部門從中央到地方實行的是條條管理、系統管理(垂直管理)，各自為政、條塊分割、協調配合差，沒有形成合力，各級政府把很大精力都花在各部門之間的職能協調上，造成人力物力上的極大浪費。如我國有關食品的標準制定有若干套體系，衛生部門制定衛生標準和各類食品生產經營的管理辦法，質監部門負責制定產品質量標準和所有標準的審批，各行業主管部門也有權制定本行業的標準。又如，市場準入亦有多種形式，衛生部門對生產經營企業實行食品衛生許可證制度，質監部門實行食品生產許可證制度，工商部門發放營業執照，農業部門實行無公害農產品、綠色食品、有機食品認證，這意味著食品進入流通領域后，需要同時接受衛生、質監、工商、行業主管等多個部門的監管。
3  建議
    為了從根本上解決食品安全監管中多頭執法、重復監管、權責不清、各自為政等問題，實現政府職能的轉變，要有國家法律上的保證和行政上的支持，要樹立全國“一盤棋”的思想，要自上而下有組織、有步驟地開展。
3．1依法保障食品安全 目前，我國食品安全管理多頭執法、條塊分割等間刪巨常突出，應通過立法予以解決。一個有效的食品安全監管體系應該以清晰、合理、科學的國家食品法律體系為基礎。應建立統一、權威的食品質量安全標準和檢驗檢測體系。要御底清理和明確有關法律法規對食品安全的監管權限，在此基礎上，建議制定《中華人民共和國食品安全法》，內容包括從種植、養殖開始，經生產加工，一直到餐桌、消費的整個過程，制定—個嚴密的，責任非常分明的一個《食品安全法》，從根本上解決多頭執法、重復監管、權責不清等問題。   
3．2組建一個高效統一的食品安全管理機構應建立一支統一的監督執法機構，明確劃定執法權限和責任范圍，做到責、權、利的統—，以確保執法監管工作的順利開展。可以借鑒美國對食品的管理方法，在衛生部下組建食品安全監督管理局，作為衛生部下屬的執行機構，統一對全國食品安全進行管理，徹底解決行政管理中長期存在的多頭執法、職責交叉、條塊分割、各自為政和行政執法機構膨脹等問題，提高行政執法水平和效率，降低行政執法成本，建立。“精簡、統一、效能”的行政管理體制。
3．3加強對食品安全監管部門的監督  加強食品安全監管隊伍的建設，提高執法人員自身的政治和業務素質，建立和完善用人機制，對現有管理人員加強技能培訓和業務考核，嚴格管理，嚴格監督，正確對待權力、正確對待群眾，防止腐朽思想的侵蝕，保持隊伍的純潔。要強化責任意識，建立責任制，使權力與責任掛鉤，競爭上崗，優勝劣汰，努力形成一支裝備精良、反應快速、機動靈活，具有較強戰斗力的隊伍，用正規化的管理和現代化的裝備適應新形勢下食品安全管理的需要。除了做好政府內部的建設外，同時還要加強執法監督，重視政府外部的監督，充分發揮人大的監督職能，包括質詢權、罷免權，以及問責制等等。此外還要利用政協和媒體的監督作用，切實解決權責不清，真正作到權責統一，使責任追究落到實處。
3．4加大財政投入  目前，從衛生部門來看，已經擁有了一支具有醫學、公共衛生專業知識的、熟悉食品生產加工工藝的、具有長期的食品衛生監督管理經驗和指導能力的食品衛生監督執法隊伍，基本具備了能夠滿足食品安全檢測、衛生評價的能力。食品衛生監督執法機構已建立起包括國家、省、市、縣四級監督檢驗體系，正在逐步建立和完善鄉鎮級衛生監督網。但是，由于財政投入嚴重不足，缺乏監測網絡和先進的實驗室分析手段，科技成果和技術儲備不足，從而使一些國家急需的檢測項目的監督檢驗能力與國際水平差距擴大。為了徹底解決食品安全現狀“家底不清”的問題，政府應加大對食品安全監管工作的財政投入。為了消除有法不依、執法不嚴、執法不公等現象，解決執法隊伍靠“執法創收”、“罰款生存”等問題，建議將執法人員納入公務員管理，解決執法人員身份、待遇問題，使執法人員的工資得到保證。嚴格執行罰沒“收支兩條線”管理，切斷行政執法與部門利益聯系，真正作到無私監管、秉公執法。