安全文化網(wǎng) m.zltai.com 　　《安全生產(chǎn)法》自2002年11月1日起實(shí)施已經(jīng)4年了，一部法律通過4年的實(shí)施，能夠驗(yàn)證其科學(xué)性和有效性。在該法實(shí)施4周年之際，本文略談幾點(diǎn)感受。
　　
　　《安全生產(chǎn)法》的定位

　　職業(yè)安全與衛(wèi)生法制已經(jīng)成為各國法律制度之必備內(nèi)容，因涉及廣大勞工生命與健康，屬于勞工法范疇，相當(dāng)多的法學(xué)教材將職業(yè)安全與衛(wèi)生法律制度作為其中一章進(jìn)行編著。客觀上講，職業(yè)安全衛(wèi)生法因其專業(yè)性強(qiáng)，許多法律規(guī)范包含眾多的自然科學(xué)領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范，作為社會科學(xué)之一的法學(xué)界不可能有深入的闡述或出彩的表現(xiàn)。《安全生產(chǎn)法》究竟屬于一部什么樣的法律，鮮有理論探討。

　　應(yīng)當(dāng)說，職業(yè)安全衛(wèi)生法制建設(shè)在國際社會中已有相當(dāng)積累，相應(yīng)的法律規(guī)范亦相當(dāng)完備。在我國安全生產(chǎn)行政管理體制改革之前，前勞動部主管該領(lǐng)域行政工作時(shí)，職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域出臺的法律、法規(guī)和部頒規(guī)章以及國家標(biāo)準(zhǔn)在所有勞動法律制度中可謂最多、最為復(fù)雜。1994年7月，《勞動法》頒布后，相關(guān)機(jī)構(gòu)曾著手起草《安全生產(chǎn)法》草案，但因種種原因沒有進(jìn)入審議程序。職業(yè)安全衛(wèi)生方面的法律規(guī)范，調(diào)整的是用人單位與勞動者之間因勞動條件和工作環(huán)境而產(chǎn)生的社會關(guān)系。應(yīng)當(dāng)說，既然為“職業(yè)”安全衛(wèi)生法律制度，作為“職業(yè)”之主體承擔(dān)者——?jiǎng)趧诱撸�其�?quán)益維護(hù)的本位比較突出；而《安全生產(chǎn)法》從法律名稱上難以體現(xiàn)對勞動者權(quán)益的維護(hù)。該法第三章“從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)”之“從業(yè)人員”既包括經(jīng)營者，也包括勞動者，范圍非常寬泛，其中法律關(guān)系主體可能包括從業(yè)人員——經(jīng)營管理人員、勞動者，以及生產(chǎn)單位。因而，該本位轉(zhuǎn)移至“生產(chǎn)是否安全”為本位，當(dāng)然，生產(chǎn)如果安全，自然能夠保障勞動者的生命與健康；但是，勞動者生命與健康之“職業(yè)”安全與衛(wèi)生的考量顯然重于生產(chǎn)安全本身。如此，《安全生產(chǎn)法》有可能將脫離勞動法律制度，形成一部獨(dú)立的行政管理性法律。現(xiàn)實(shí)確實(shí)如此，近年來的勞動法著述中很少談及《安全生產(chǎn)法》。
　　
　　《安全生產(chǎn)法》的“法律”含量

　　客觀地講，《安全生產(chǎn)法》的實(shí)施僅僅停留在行政執(zhí)法的層面上，更多地依賴于行政處罰這一行政性治理手段，以期保障安全生產(chǎn)；而廣大勞動者之獲得安全與衛(wèi)生條件的權(quán)利并沒有突出表現(xiàn)。換言之，不論勞動者是以個(gè)體權(quán)利救濟(jì)，還是依靠勞動者集體維權(quán)都難以獲得職業(yè)上之安全保障。《安全生產(chǎn)法》在完全與司法脫節(jié)的情形下，既沒有私人訴訟，也沒有有力公訴，單純依賴行政治理手段實(shí)施法律的結(jié)果是：《安全生產(chǎn)法》是否為真正的法律，它的法律屬性在哪里？這些問題顯然已經(jīng)成為考驗(yàn)《安全生產(chǎn)法》法律屬性的試金石！

　　更何況，因安全生產(chǎn)管理體制變革，《勞動法》之專章“勞動安全與衛(wèi)生”如何與《安全生產(chǎn)法》連接已經(jīng)被深深打上了問號！《安全生產(chǎn)法》與《礦山安全法》是什么樣的關(guān)系？前者是一般法？后者是特別法？這些問題都將困擾著《安全生產(chǎn)法》，客觀上消解著《安全生產(chǎn)法》的科學(xué)含量。不屑說與該領(lǐng)域相對較遠(yuǎn)之法學(xué)領(lǐng)域，即便是行政法學(xué)、勞動法學(xué)、刑法學(xué)等學(xué)科與該法的理論化亦漸行漸遠(yuǎn)。從另一個(gè)側(cè)面講，該法不僅遠(yuǎn)離訴訟，而且遠(yuǎn)離了法學(xué)理論，這一點(diǎn)，與國外關(guān)于職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域法學(xué)研究相比，形成了巨大落差。筆者認(rèn)為，法學(xué)理論并非一定與法律制度形成一一對應(yīng)關(guān)系，但是，與法學(xué)理論完全割裂的法律制度必然存在著或多或少的營養(yǎng)不良現(xiàn)象。
　　
　　《安全生產(chǎn)法》所立制度的完善路徑

　　筆者認(rèn)為，《安全生產(chǎn)法》客觀上應(yīng)回歸職業(yè)安全的本位，即職業(yè)勞動的安全才是“安全”的本位，如不涉及勞動者生命安全與身體健康的問題，即使事故發(fā)生，同樣不屬于類似法律的調(diào)整范圍。如高壓電網(wǎng)短路、水庫決壩、農(nóng)民擺渡沉船等“生產(chǎn)不安全”而導(dǎo)致的事故不屬于職業(yè)傷害事故的范圍。目前，幾乎所有領(lǐng)域發(fā)生的事故都屬于安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管范圍，顯然，這一范圍已經(jīng)超越了“職業(yè)勞動”的范圍，其理性的塑造將十分困難！如此，將混淆其他部門對于事故監(jiān)管的職責(zé)范圍，如消防、道路交通、水上交通、民航等行業(yè)安全監(jiān)管已經(jīng)成型，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門將上述領(lǐng)域的事故與職業(yè)安全領(lǐng)域事故的監(jiān)管，以及職業(yè)病防治“統(tǒng)一”監(jiān)管，形式上安全監(jiān)督與管理實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但是，法律實(shí)施過程中，對受害人的權(quán)利救濟(jì)永遠(yuǎn)不可能統(tǒng)一。比如，屬于職業(yè)傷害范疇，勞動者按照工傷保險(xiǎn)待遇的規(guī)定予以補(bǔ)償；而不屬于職業(yè)傷害范疇，則不能享受工傷保險(xiǎn)待遇。

　　目前存在“安全”與“衛(wèi)生”法制脫節(jié)現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)說“vocationalsafetyandhealth”是一通識性語匯，漢語翻譯為“職業(yè)安全與衛(wèi)生”，國外該領(lǐng)域的法律制度打造與理論研究已經(jīng)成型。“安全”與“衛(wèi)生”不能脫節(jié)，即“職業(yè)安全”考量的是勞動者的生命安全與健康，“職業(yè)衛(wèi)生”同樣如此。兩者之間有著不可分割的連接點(diǎn)，不能形成重“安全”而輕“衛(wèi)生”的局面。因此，將來法律整理必須考慮該問題。

　　法律主體名詞使用的科學(xué)化問題，在“從業(yè)人員的權(quán)利義務(wù)”一章中大部分情況下，“從業(yè)人員”指的是《勞動法》上之“勞動者”，因?yàn)樯婕暗健皠趧雍贤�”、“工傷保險(xiǎn)”等相關(guān)制度；但是，以這樣的法律主體替代《勞動法》上之“勞動者”，或另有其他含義，均有置疑之處。“用人單位”被替代為“生產(chǎn)經(jīng)營單位”顯然是將安全義務(wù)主體擴(kuò)大之考量，但是，“從業(yè)人員”與“生產(chǎn)經(jīng)營單位”等這樣另類的法律主體名詞之使用，除《安全生產(chǎn)法》之執(zhí)法部門外，有幾人能了解其內(nèi)涵？因此，法律主體名詞使用需要與其他法律制度相協(xié)調(diào)。
　　
　　法律與行政管理體制之間的關(guān)系

　　眾所周知，行政之所以為行政，乃“政”之“行”者也，即施政為政府本來之屬性。各國都堅(jiān)守政府施政本職，盡管或多或少存在行政權(quán)擴(kuò)張現(xiàn)象，但從來沒有發(fā)生行政超越法律制度確定之權(quán)限。我國職業(yè)安全衛(wèi)生建國以來一直由勞動行政部門負(fù)責(zé)施政，并且與國際勞工組織在該領(lǐng)域的合作已成慣例。1998年，政府行政機(jī)構(gòu)改革時(shí)，在統(tǒng)合安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的旗幟下，竟將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)委權(quán)于國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會，及至目前，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理形式上實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，但事實(shí)上部門分割、管理不順的行政體制仍制約著各類事故預(yù)防與處理。盡管《安全生產(chǎn)法》明確了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的相關(guān)職責(zé)和執(zhí)法權(quán)限，但是，職業(yè)安全衛(wèi)生領(lǐng)域，《勞動法》規(guī)定的勞動行政部門的行政執(zhí)法權(quán)限及職責(zé)從法理角度并未消失，《勞動法》與《安全生產(chǎn)法》之間的關(guān)系，不能按照一般新法優(yōu)于舊法的原則去理解，這一原則是在不同法律之間就某一法律條款存在解釋不一致的情形，適用法律的一種原則。新法優(yōu)于舊法，并非是新法在舊法未經(jīng)修訂的前提下的另立爐灶，新法與舊法的基本精神是一致的。再者，我國安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制于上世紀(jì)90年代末已形成，行政體制改革是在《勞動法》關(guān)于“職業(yè)安全衛(wèi)生”所確立的行政管理體制未經(jīng)修法的情況下的實(shí)踐操作，顯然，行政體制實(shí)際上改造了法律，《安全生產(chǎn)法》只不過是“先斬后奏”形成的一種結(jié)果，而非原因。因此，關(guān)注《安全生產(chǎn)法》的同時(shí)，不能忘卻《勞動法》，中國職業(yè)安全衛(wèi)生法律建設(shè)，尤其是法治之形成仍將任重而道遠(yuǎn)。

(作者為中國政法大學(xué)教授，法學(xué)博士) 安全文化網(wǎng) m.zltai.com