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    按：加強煤礦等高危行業農民工安全培訓工作是安全生產十二項治之策之一。為完善政策措施，增強農民工安全培訓的針對性，國家安監總局、煤礦安全監察局組織了22個督查調研組，實地考察調研了149家高危行業，形成了該督查調研報告。報告科學分析了安全培訓的基本情況，總結了可供借鑒的經驗做法，指出了亟待解決的突出問題，提出了改進工作的對策措施和建議，對加強農民工安全培訓工作具有十分重要的指導意義。

    主題詞：農民工 高危行業 安全培訓

    本次調研重點考察了21個省（區、市）149家高危企業，其中：煤礦企業106家（國有重點18家，地方國有33家，鄉鎮煤礦55家），非煤礦山企業23家，危化品企業14家，煙花爆竹企業6家。并對其中的內蒙古、安徽、江西、山東、湖南、貴州、甘肅、寧夏、新疆等9省區高危企業農民工情況進行了抽樣調查。

    一、農民工安全培訓基本情況

    （一）9省區農民工分布情況

    1. 行業分布。農民工在高危企業從業人員中的比例為56.02%。其中，煤礦48.83%、非煤礦山66.36%、危化品生產經營單位33.75%、煙花爆竹生產經營單位占95.88%。

    2. 企業分布。農民工在煤礦從業人員中的比例為：國有重點煤礦18.29%、地方國有煤礦46.91%；鄉鎮煤礦90.30%。重點考察的106家煤礦，農民工比例為：國有重點煤礦（18家）11.34%、地方國有煤礦（33家）34.83%、鄉鎮煤礦（55家）72.94%。

    3. 地區分布。農民工在所調查省區高危行業從業人員中的比例：內蒙古34.68%，其中煤礦35.03％；安徽45.16%，其中煤礦29.97％；山東31.53%，其中煤礦31.53％；湖南82.76%，其中煤礦66.41％；貴州72.72%，其中煤礦69.98％；寧夏15.89%，其中煤礦18.89％；江西、甘肅、新疆，只統計煤礦，分別69.78%、42.81%和60.95%。

    （二）農民工文化程度、主要來源及勞動管理狀況

    1. 文化程度。對13個省64家企業的抽樣調查顯示，農民工中高中以上文化程度的為13%、初中文化程度的為58.67％，28.33％的農民工為小學及以下文化程度(其中7% 是文盲)。農民工普遍接受能力差，安全培訓缺乏基礎教育的支撐。

    2. 主要來源。西部等經濟欠發達地區，如甘肅、陜西、寧夏、貴州、四川等省（區）80%以上農民工來自企業所在地區周邊農村，少部分來自省內其他地區和鄰近省份；東部和中部等經濟較發達地區，如江蘇、山東、湖南、河南、北京、山西等省（市）約有50％以上的農民工來自其它省份。

    3. 勞動管理。農民工與企業的勞動合同期普遍較短，1年期合同居多，最短的只有半年；少部分農民工通過招工進入企業，均與企業簽訂了勞動合同，參加了工傷保險；大部分農民工則是自行到企業打工，多數與企業簽有勞動合同，少部分參加了工傷保險。

    （三）農民工安全培訓情況

    調查的149家高危企業中，106家煤礦企業培訓率96.4%、23家非煤礦山企業培訓率98.67%、14家危化品企業培訓率83.1%、6家煙花爆竹企業培訓率77.10%。雖然調查數據顯示各類高危企業農民工培訓率較高，但是調研中發現，部分企業特別是小企業的培訓流于形式，培訓時間嚴重不足，針對性不強，培訓效果很差，基本達不到培訓的目的和效果。

    （四）三項崗位人員培訓情況

    149家高危企業調查結果顯示，主要負責人持證上崗率為98.28%，安全管理人員持證上崗率為93.53%，特種作業人員持證上崗率為97.80%。分行業：煤礦分別為98.17%、93.67%和98.09%，非煤礦山分別為99.7%、98.55%和98.66%，危化品生產經營單位分別為97.59%、91.35%和95.92%，煙花爆竹生產經營單位分別為100%、78.57%和86.96%。

 

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    二、農民工安全培訓工作開展情況

    近年來，各地、各部門和企業按照部署要求，大力開展安全培訓工作，農民工安全培訓工作有所加強。

    （一）重視程度不斷提高。各級安全監管監察機構和大部分高危企業對安全培訓工作，領導認識到位，工作措施較為有力。特別是針對農民工培訓問題，各地各部門都制定下發文件規定，采取了一系列有效措施。如河南省出臺了《2004-2010年農民工培訓規劃》，河北省2006年-2008年共培訓150萬人，甘肅、山西等地也制定了培訓規劃。

    （二）法規標準進一步完善。安全監管總局先后出臺了《安全培訓管理辦法》、《生產經營單位安全培訓規定》、《煤礦安全培訓監督檢查辦法》、《關于加強煤礦安全培訓工作的若干意見》等部門規章和20多個規范性文件，以及17部培訓大綱和考核標準，對包括農民工培訓在內的安全培訓工作提出了明確要求。各級安全監管監察機構普遍制定了實施意見和辦法。

    （三）支撐體系初步建立。目前全國已認定安全培訓機構一級26家，二級145家，三、四級2280多家，全國四級安全培訓基地網絡基本形成。同時，分級開展了教師崗位培訓、建立專家師資庫、組織編寫了培訓教材等，為開展包括農民工在內的各類從業人員的安全培訓奠定了基礎。

    （四）執法力度進一步加大。各級安全監管監察機構將安全培訓作為執法檢查的重要內容之一，依法嚴肅查處各類安全培訓違法違規行為。特別是《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》頒布后，進一步加大了對煤礦無證上崗、持過期證上崗及串崗等違法行為的處罰力度。河南、新疆、黑龍江、山東、山西等煤礦安全監察機構針對執法中發現的突出問題，采取了較為嚴厲的行政處罰措施。

    （五）全員培訓不斷深化。各地、各企業積極開展全方位、多形式、多層次的全員安全培訓。據統計，2002-2005年全國共培訓生產經營單位主要負責人108.48萬人次，安全管理人員174.39萬人次，特種作業人員927.1萬人次。浙江省加強安全生產知識普及性培訓，今明兩年計劃分別培訓1000萬人；河北省借鑒江蘇海安經驗，以非公有制企業、小型企業職工為重點開展安全生產知識電視培訓活動；山西焦煤集團、淮南礦業集團實行“一日一題、一周一課、一月一考”；淮北礦業公司編制960個應知應會題，督促學習，隨機抽考。

    （六）農民工培訓逐步加強。各地通過加大投入、強化培訓、激勵培訓、規范用工等方面探索農民工安全培訓的新形式。河南省對參加陽光工程培訓的農民工每人補助學費200元，僅2004年就籌措4000萬元資金用于農民工培訓；江西省組織專家送教上門；吉林省華興煤礦利用直觀、形象的多媒體強化農民工安全培訓；四川沫江煤電公司在農民待遇和管理上與正式工一視同仁，培訓內容和時限嚴格把握；甘肅白銀市宏達煤礦對參加培訓的農民工每2學時獎勵3元；云南富源縣實行煤礦農民工由縣煤管局登記備案制，等等。

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    三、一些值得推廣的經驗和做法

    （一）陽泉煤業集團深入開展勞動預備制培訓。對新招收的農民工學員，采取軍事訓練、理論培訓、崗位實習三位一體的方式進行為期7個月的預備制培訓，考核合格后試用一年，試用期滿再進行考核，合格后納入正式員工范疇進行管理，實現了從“先招工后培訓”向“先培訓后招工”的轉變，較好地提高了農民工的基本素質和操作技能。

    （二）開灤煤業集團三環相扣，理順勞務關系。集團公司與農民工輸出地的勞動部門簽訂用工合同，建立了煤礦、輸出地勞動部門和農民工三方協調機制，環環相扣，相互關聯，使三者的權益都得到了保障。同時，采取三個月封閉培訓、安全思想教育、規程培訓、師徒培訓“四步培訓法”，并進行技術工種能力鑒定，強化農民工安全培訓。

    （三）晉城煤業集團改革技校招生方式，變招工為招生。從2003年起，改革勞動用工和企業技校招生制度，實行從農村應屆高考生中依據考試成績擇優選拔招收學生的方法，在技校先行進行一年半的專業基礎理論培訓，再預分配到各生產礦井采掘一線現場實習，并簽訂師徒合同，在有經驗的師傅帶領下實訓半年以上，待拿到畢業證書和職業資格等級證書后，再經勞動部門正式分配到生產礦井獨立上崗作業。4年來，集團公司先后招收農民技校生1200名，其中已有600名通過考試鑒定拿到“雙證”，被充實到采掘一線工作，成為最受歡迎的高素質煤礦工人。

    （四）酒泉鋼鐵集團公司實行“3651安全管理法”。通過解決職工思想問題、安全素質問題和青工安全問題，把住上崗教育關、專業培訓關、安全組織關、安全活動關、安全檢查關、合格班組驗收關6個關口，堅持法律法規約束、規章制度約束、作業標準約束、“四不傷害”約束和“安全第一”觀念約束，加強現場治理，促進了企業安全生產工作。

    四、農民工安全培訓存在的主要問題

    （一）一些地方和企業安全培訓責任落實不夠。對安全培訓工作重要性認識不足，積極性不高，仍然存在重生產、輕安全，重技能培訓，忽視安全培訓的問題。特別是農民工合同時間短、流動性大，企業不愿花費成本進行培訓；而大部分農民工安全意識差，維權意識薄弱，也不愿參加培訓，因此出現了農民工未經培訓就上崗作業，文盲、半文盲下井作業等現象,特別是一些小企業尤為突出。

    （二）安全培訓工作地區行業差異較大。不同行業、地區和企業的安全培訓工作開展不平衡。高危行業相對非高危行業較好，高危行業中煤礦比其他高危行業好；東部和中部地區相對西部地區較好；國有大中型企業普遍較好，而本身沒有培訓能力的眾多中小企業特別是非公有制小型企業，培訓工作十分薄弱。另外，培訓機構布局不夠合理，中心城市偏多，經濟欠發達地區過少，多數鄉鎮煤礦地處偏遠又分散，本身不具備培訓條件，送到外地培訓既怕耽誤生產又怕培訓后流失，費用又高，導致農民工培訓缺失。

    （三）培訓針對性不強，培訓質量達不到要求。一些地方和單位培訓走過場，為了培訓而培訓，培訓課時不夠，教學內容不足，授課方式呆板，培訓效果不佳。特別是在農民工培訓中，普遍存在基礎薄弱、條件簡陋、標準較低等問題，大部分地區都沒有開發針對農民工特點的安全培訓內容、教材，針對性不強，培訓方式多限于課堂教學，培訓時間不能保證。有的企業培訓檔案不全、培訓記錄不完整，在一些小煤礦存在安全培訓檔案造假應付檢查的現象。

    （四）監督管理機制還不夠完善。一是對培訓機構的約束不夠，培訓考核欠規范，對培訓質量缺乏嚴格的評估檢查。二是對高危行業安全培訓監督檢查仍然缺乏力度，三項崗位人員資格證書過期未復審、未持證上崗等現象還不同程度存在。三是對基礎數據掌握不夠，多數地區和部門對農民工底數不清，對現狀了解不足，一些企業甚至對從業人員數量都不清楚。

    （五）安全培訓投入不足。沒有建立農民工安全培訓投入機制和渠道，沒有從根本上解決農民工安全培訓投入問題。一些企業特別是非公有制企業不愿意在安全培訓方面過多投入，沒有按要求提取培訓經費；一些企業雖然提取了培訓經費，但側重于技能培訓，用于安全培訓的經費不多；一些小煤礦由于職工工資總額較低，提取的費用每年寥寥無幾，根本不能滿足企業安全培訓的需要。

    （六）農民工培訓協調機制沒有形成。農民工培訓涉及安全監管監察、勞動保障、工會、農業、教育、科技、建設、財政、扶貧等多個部門，需要各個部門共同按照各自職能，相互配合才能做好。目前這種配合協調機制還沒有形成，需要政府加強指導，從培訓規劃、培訓經費、培訓組織、培訓機構上予以保證。

 

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    五、加強和改進農民工安全培訓工作的對策和措施

    （一）將農民工安全培訓納入安全生產培訓總體規劃。根據安全生產“十一五”規劃，制定相應的培訓規劃，將把農民工作為安全培訓的重點對象提出明確的目標、措施和要求。各地也要完善相應的規劃內容，抓好實施。

    （二）加大執法力度，進一步落實企業培訓主體責任。將安全培訓特別是農民工安全培訓納入監察執法的重要內容，各級監管監察機構要開展經常性安全培訓專項督查，督促企業按照國家有關規定，落實包括農民工在內的全員安全培訓，特別是對高危企業新招錄的人員，必須實施強制性崗前安全培訓，經考核合格方能上崗作業。對不履行全員安全培訓義務的高危企業以及未經培訓或培訓考核不合格就安排上崗作業等違法行為，要依法嚴肅查處。

    （三）加強安全培訓法規制度建設，繼續推進以農民工為重點的全員安全培訓。一是針對當前農民工安全培訓存在的突出問題，加強調查研究，及時完善農民工安全培訓相關政策措施；二是進一步修訂、完善高危行業生產經營單位三項崗位人員的安全培訓大綱和考核標準，研究制定高危行業農民工安全培訓大綱和標準；三是進一步貫徹落實相關法律法規，推進煤礦等高危行業全員培訓特別是農民工安全培訓工作。四是繼續推廣江蘇海安經驗，廣泛開展安全生產知識電視培訓等普及性培訓活動。五是把對中小企業安全培訓的指導服務與監督管理結合起來，組織對沒有培訓能力的中小企業開展送教上門活動。六是整合培訓資源，完善培訓機構布局。

    （四）增強培訓針對性，提高培訓質量。一是加強培訓需求調研分析，完善不同培訓對象特別是適合農民工的培訓模型，增強培訓針對性。二是組織開發適合農民工特點的培訓教材，當前重點要做好與教育部聯合拍攝《煤礦工人安全須知》電視片，以及編寫《農民工安全生產知識讀本》、《非公有制中小型企業安全培訓教材》等工作。三是采取靈活多樣的形式傳授安全知識，積極倡導采用動畫、幻燈片和多媒體等農民工喜聞樂見的方式進行培訓，強化實踐教學，增強培訓效果。四是強化培訓考核。抓緊建立全國統一考核題庫，嚴格考核標準，嚴格教考分離，確保培訓質量。五是完善培訓機構動態管理機制，制定《安全培訓機構質量評估考核細則》，提高認證標準，對培訓不規范、培訓質量不高的培訓機構，及時淘汰或降級。

    （五）積極推廣典型經驗。總結陽泉煤業集團實施勞動預備制培訓，開灤煤業集團建立煤礦、輸出地勞動部門和農民工三方協調機制、晉城煤業集團變招工為招生等經驗，加大宣傳力度，以點帶面，推動農民工安全培訓工作上新臺階。

    （六）給予農民工安全培訓的政策支持。建議各級政府將農民工安全培訓資金列入政府預算，建立由政府、用人單位和個人共同負擔的農民工培訓投入機制。學習借鑒發達國家經驗，改變我國工傷保險輕預防、重賠償的傳統觀念和做法，研究工傷保險按比例提取，用于職工特別是農民工安全培訓教育。進一步落實好農村九年義務教育，從源頭上提高農民工文化素質。建議加強勞動用工管理，督促煤礦等高危企業全面實行用工登記制度，將崗前安全培訓作為重要基礎條件；有關部門在職業技能培訓、職業教育以及正在實施的陽光工程中增加安全知識內容。

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