最近，我們對(duì)德國的安全生產(chǎn)管理情況進(jìn)行了學(xué)習(xí)考察。通過學(xué)習(xí)考察，我們感到德國在安全生產(chǎn)管理體制、機(jī)制等方面，有不少值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

 

德國的安全管理體制

     充分發(fā)揮同業(yè)保險(xiǎn)公會(huì)的行業(yè)管理作用

立法、檢查和工傷保險(xiǎn)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家安全生產(chǎn)工作的三大支柱。德國是世界上第一個(gè)建立工傷保險(xiǎn)制度的國家。通過經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，使雇主加強(qiáng)自我約束，控制工傷事故與職業(yè)危害風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到保護(hù)員工安全健康的目的。德國工傷保險(xiǎn)的首要任務(wù)是事故預(yù)防，其次是醫(yī)療康復(fù)，再次是賠償。同業(yè)公會(huì)每年從工傷保險(xiǎn)基金中提出大約15%的資金用于事故預(yù)防工作；德國的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率在不同行業(yè)之間相差很大，平均費(fèi)率最低的是造紙與印刷業(yè)，為0.71%，平均費(fèi)率最高的是建筑業(yè)、礦業(yè)，為8%。每一個(gè)同業(yè)公會(huì)都確定了各自的企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)表，對(duì)同一風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)，也差別對(duì)待。企業(yè)在被確定為某一風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)后，處在同一風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的企業(yè)彼此之間繳費(fèi)相差幅度可達(dá)到25%，這在很大程度上促進(jìn)了企業(yè)安全能動(dòng)性的提高。

雖然同業(yè)公會(huì)不是聯(lián)邦政府和地方政府的組成部分，也不屬于任何政府部門，但它仍然具有公共管理部門的性質(zhì)。因為它管理的工傷保險(xiǎn)屬于公共法的調(diào)整范疇，國家法律規(guī)定了它的義務(wù)與權(quán)限職責(zé)，它可以依法強(qiáng)制企業(yè)繳納工傷保險(xiǎn)和采取安全防范措施，并由政府進(jìn)行監(jiān)督。從工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制實(shí)施上來看，同業(yè)公會(huì)與企業(yè)之間不是契約關(guān)系，其對(duì)企業(yè)而言是官方機(jī)構(gòu)。從資金運(yùn)行的自我管理上，同業(yè)公會(huì)同政府沒有任何關(guān)系，其對(duì)國家而言是自治機(jī)構(gòu)。因此可稱其為半官方的自治機(jī)構(gòu)。德國法律意在賦予工傷保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)極大的自主權(quán)，讓其“使用所有適用手段防止事故和職業(yè)病的發(fā)生”。他們的主要職責(zé)是預(yù)防工傷事故、職業(yè)病和工作帶來的健康危害，調(diào)查事故和危害原因，采取有效的急救措施，以及減輕工傷事故和職業(yè)病所造成的不良后果。在同業(yè)公會(huì)對(duì)工傷保險(xiǎn)進(jìn)行管理的同時(shí)，德國聯(lián)邦政府勞動(dòng)和社會(huì)秩序部在工傷保險(xiǎn)的立法和監(jiān)督方面負(fù)有職責(zé)。

由于堅(jiān)持了預(yù)防為先、民主管理和低積累這三大原則，德國的工傷保險(xiǎn)制度在建立之后基本沒有改變。德國的工傷死亡人數(shù)從1960年的3021人，逐年較大幅度下降，到2002年為773人，這在很大程度上得益于完善的同業(yè)工傷保險(xiǎn)制度。

促進(jìn)企業(yè)建立內(nèi)部安全保證體系

德國的《勞動(dòng)保護(hù)法》對(duì)雇主的安全責(zé)任進(jìn)行了明確的規(guī)定，雇主有保證員工安全與健康的責(zé)任和義務(wù)。雇主在組織生產(chǎn)時(shí)，首先要考慮提供先進(jìn)、安全可靠的技術(shù)措施來保護(hù)勞動(dòng)者的安全與健康；要對(duì)各崗位的危險(xiǎn)性進(jìn)行安全評(píng)估，分析可能產(chǎn)生的事故隱患，并制定相應(yīng)的措施加以防范。考察中我們聽到最多的是對(duì)雇主設(shè)立安全保護(hù)機(jī)構(gòu)要求的介紹，機(jī)構(gòu)必須設(shè)置安全工程師、企業(yè)醫(yī)生、安全員和工會(huì)人員。安全工程師和企業(yè)醫(yī)生必須取得國家認(rèn)可的資格證書。如萊茵能源集團(tuán)有安全管理人員11名，8名是國家注冊(cè)的安全工程師，3名是企業(yè)醫(yī)生，集團(tuán)負(fù)責(zé)安全的管理人員是一位博士。由于企業(yè)內(nèi)部安全管理機(jī)構(gòu)的健全，大大提高了企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的自我管理能力。

德國企業(yè)安全管理的外部動(dòng)力來自兩方面：一是企業(yè)依照《勞動(dòng)保護(hù)法》繳納的工傷保險(xiǎn)。工傷保險(xiǎn)同企業(yè)的安全管理業(yè)績進(jìn)行掛鉤，管理好的企業(yè)降低費(fèi)率，出事故的企業(yè)提高費(fèi)率。如木業(yè)同業(yè)公會(huì)每年有近10%的企業(yè)由于工傷事故被提高了保險(xiǎn)費(fèi)率。二是重罰機(jī)制。德國的事故成本非常高，如發(fā)生一起死亡事故，經(jīng)法院定為責(zé)任事故后，企業(yè)將要承擔(dān)高額的罰款。由于法律健全、監(jiān)管措施到位，德國從上到下，都以法律為依據(jù)，依法維護(hù)國家、雇主和員工的合法權(quán)益。企業(yè)請(qǐng)咨詢公司對(duì)企業(yè)的各種“規(guī)程”、“制度”進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估結(jié)論要指出存在什么問題、會(huì)出什么事故、這些事故與公司有無關(guān)系、出了事故公司會(huì)負(fù)哪些“法律責(zé)任”等等。制度至上，已成為德國企業(yè)安全文化的基本理念。企業(yè)安全制度是企業(yè)任何人都不能違反的，是員工的行為準(zhǔn)則。

預(yù)防為主得到充分體現(xiàn)

考察中我們感受最深的是：德國從政府的監(jiān)察、同業(yè)公會(huì)的行業(yè)管理，到企業(yè)的自我管理，都將預(yù)防事故列為頭等大事，并采取了各種行之有效的措施。

一是注重咨詢研究。無論是政府管理機(jī)構(gòu)還是同業(yè)公會(huì)，都將咨詢研究作為安全管理工作的重點(diǎn)。譬如聯(lián)邦勞動(dòng)保護(hù)和醫(yī)學(xué)總署，50%以上的工作精力用在向各有關(guān)部門和人員進(jìn)行咨詢，了解安全防護(hù)，特別是職業(yè)病防治方面的現(xiàn)狀、存在的問題。在此基礎(chǔ)上用25%的精力對(duì)咨詢的狀況進(jìn)行分析研究，從技術(shù)、設(shè)備以及管理上找出解決問題的方法，不斷推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步，提高安全防范能力。各個(gè)行業(yè)公會(huì)都有自己的科研人員，通過咨詢和科研，對(duì)事故的防范起到了積極的作用。

二是企業(yè)醫(yī)生對(duì)工傷事故和職業(yè)病的預(yù)防發(fā)揮了重要作用。德國法律規(guī)定，企業(yè)必須配備醫(yī)生，每個(gè)員工必須有醫(yī)生對(duì)其健康負(fù)責(zé)。企業(yè)醫(yī)生的主要工作方式是對(duì)工作現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行評(píng)估，向員工、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行咨詢，提出意見和建議。其主要職責(zé)是，考慮改善工作環(huán)境，提出預(yù)防性措施。主要是根據(jù)有關(guān)要求進(jìn)行預(yù)防性檢查。如在噪聲工作環(huán)境下，必須每3年對(duì)員工進(jìn)行一次噪音影響檢查。同時(shí)，企業(yè)醫(yī)生還要對(duì)員工進(jìn)行職業(yè)病預(yù)防的培訓(xùn)，提高員工的防范能力，以及培養(yǎng)員工養(yǎng)成良好的生活習(xí)慣。如萊茵能源集團(tuán)的企業(yè)醫(yī)生針對(duì)德國人超重現(xiàn)象突出的狀況，為員工制定營養(yǎng)方案和鍛煉計(jì)劃。通過配備企業(yè)醫(yī)生，使隱患特別是職業(yè)病危害，得到及時(shí)有效監(jiān)控，并使受害者得到及時(shí)救治，同時(shí)使企業(yè)的安全管理更具人性化，企業(yè)更具凝聚力。

三是將教育培訓(xùn)作為預(yù)防事故的根本性措施。在德國，由政府出資設(shè)立職業(yè)學(xué)校，以培養(yǎng)技術(shù)工人和專業(yè)人員。此類學(xué)校學(xué)制三年，學(xué)生在校期間除學(xué)習(xí)理論外，有20%的時(shí)間進(jìn)行實(shí)地訓(xùn)練。在正常情況下，培訓(xùn)結(jié)束后學(xué)生即可成為一名合格的技術(shù)工人。德國實(shí)行師傅帶徒弟的技術(shù)傳遞方式，如要成為一名木匠師傅，還必須到木業(yè)同業(yè)公會(huì)進(jìn)行一定時(shí)間的全面安全技術(shù)培訓(xùn)，并取得合格證書。由于國家在教育上的高投入，使德國擁有了一支高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍，從根本上提高了從業(yè)人員的安全自我防護(hù)意識(shí)和防護(hù)能力，較好地解決了人的不安全因素。

 

借鑒價(jià)值

通過對(duì)德國的學(xué)習(xí)考察，我們深受啟發(fā)，感到我國目前的安全管理體制還有待進(jìn)一步完善，企業(yè)的安全意識(shí)和從業(yè)人員的安全防范能力還有待進(jìn)一步提高，而德國的許多作法值得我們借鑒。

建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的安全管理體制

我國從“國家監(jiān)察、行業(yè)管理、企業(yè)負(fù)責(zé)、群眾監(jiān)督、勞動(dòng)者遵章守紀(jì)”的安全管理體制，到現(xiàn)在正在努力構(gòu)建的“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、企業(yè)全面負(fù)責(zé)、群眾參與監(jiān)督、全社會(huì)廣泛支持”的安全生產(chǎn)工作格局，都界定了各方的安全責(zé)任，與德國的管理體制也有類似之處。關(guān)鍵是要根據(jù)我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，針對(duì)不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，不斷完善管理體制和管理機(jī)制，建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的安全管理體制，確保各方的安全主體責(zé)任落實(shí)到位。

一是完善機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系。縱觀世界各國，都將安全生產(chǎn)作為政府監(jiān)管重點(diǎn)。盡管管理體制和管理機(jī)制各不相同，但機(jī)構(gòu)健全、人員和設(shè)備配備齊全，是一個(gè)共同特點(diǎn)，不少國家對(duì)監(jiān)管人員資格都有明確規(guī)定。為此，一方面，各級(jí)政府都要成立安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、配備專職監(jiān)管人員，明確監(jiān)管范圍和監(jiān)管職責(zé)，形成完善的安全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)；另一方面各級(jí)行業(yè)主管部門要健全管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員、落實(shí)經(jīng)費(fèi)，充分發(fā)揮各個(gè)行業(yè)的監(jiān)管職能，形成監(jiān)管合力；同時(shí)對(duì)安全監(jiān)管人員資格進(jìn)行審核，強(qiáng)化教育培訓(xùn)，不斷提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法能力，逐步建立起一支高素質(zhì)、專家型的安全監(jiān)管隊(duì)伍；進(jìn)一步理順各監(jiān)管部門的工作關(guān)系，明確職責(zé)。如沒有明確的責(zé)任劃分，要么形成業(yè)務(wù)交叉，推諉扯皮，浪費(fèi)管理資源；要么管理缺位，無人實(shí)施。通過理順關(guān)系，使政府的各管理部門充分發(fā)揮各自的監(jiān)管職能，對(duì)安全生產(chǎn)形成監(jiān)管合力。

二是培育中介組織和探討工傷保險(xiǎn)管理機(jī)制。完善的中介組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的一種具體體現(xiàn)，通過中介組織，政府可從繁瑣的具體事務(wù)中解脫出來，集中精力辦政府應(yīng)該辦的事情（制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法監(jiān)察）。積極培育安全咨詢、安全評(píng)估、安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)等中介組織。通過建立此類機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)的安全管理和政府的安全監(jiān)管提供技術(shù)支持，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府應(yīng)制訂相應(yīng)的政策，培育市場(chǎng)體系。同時(shí)明確其法律責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，避免由于對(duì)此類機(jī)構(gòu)的失控而造成不利局面。如認(rèn)證與實(shí)際管理“兩張皮”，評(píng)估、檢測(cè)出假報(bào)告等等。

積極探討工傷保險(xiǎn)的管理機(jī)制。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全世界有50多個(gè)國家實(shí)施了工傷保險(xiǎn)制度。德國的工傷保險(xiǎn)制度在保障安全生產(chǎn)中發(fā)揮了極大作用，特別是在保險(xiǎn)費(fèi)率的確定、保險(xiǎn)的前期預(yù)防性投入等方面非常值得我們借鑒。我國目前也實(shí)行了工傷保險(xiǎn)制度，采用的是固定費(fèi)率，作用也是單純的事故賠付。在目前的體制下，應(yīng)將改革工傷保險(xiǎn)制度列為重點(diǎn)調(diào)研課題，放在個(gè)別行業(yè)先行試點(diǎn)，實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率，推行行業(yè)自保，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)控作用。

促進(jìn)企業(yè)安全自保體系的建立和完善

近年來，我國對(duì)安全生產(chǎn)的重視程度很高，監(jiān)管力度也很強(qiáng)，但安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。一個(gè)根本性原因就是企業(yè)安全生產(chǎn)自保體系不完善或運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，違章操作、違章指揮、冒險(xiǎn)蠻干得不到及時(shí)制止。改進(jìn)政府的安全監(jiān)管方式，促進(jìn)企業(yè)建立起完善和運(yùn)轉(zhuǎn)有效的安全生產(chǎn)自我保障體系，應(yīng)是當(dāng)前安全生產(chǎn)管理的重中之重。

一是轉(zhuǎn)變政府安全檢查方式。從以往重點(diǎn)對(duì)具體隱患的檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)企業(yè)安全生產(chǎn)自保體系建立與運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的監(jiān)督檢查為主，查找企業(yè)的管理薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)企業(yè)自保體系的完善，提高企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)的自控能力；從以往重點(diǎn)以告知形式的檢查，轉(zhuǎn)變?yōu)殡S機(jī)抽查、暗訪及巡查為主。

二是實(shí)現(xiàn)管理重心的前移。國務(wù)院為強(qiáng)化危險(xiǎn)性行業(yè)的管理，實(shí)行了安全生產(chǎn)許可制度，各級(jí)政府應(yīng)以許可證管理為契機(jī)，強(qiáng)化企業(yè)的安全機(jī)構(gòu)建設(shè)，明確安全管理人員資格，確定機(jī)構(gòu)的配備標(biāo)準(zhǔn)，這也是德國安全管理取得成效的經(jīng)驗(yàn)之談。通過此舉，促進(jìn)企業(yè)完善安全生產(chǎn)條件，并實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，堅(jiān)決淘汰不具備安全生產(chǎn)條件的企業(yè)，以從根本上解決政府管理人員成為企業(yè)安全員的不正常現(xiàn)象。同時(shí)積極倡導(dǎo)安全文化建設(shè)，推行人本化管理，使從業(yè)人員在潛移默化中得到教育，提高自我防范能力。通過安全文化建設(shè)，使企業(yè)將安全生產(chǎn)變成自覺行為，真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我提高。

三是提高違法成本。對(duì)安全責(zé)任不落實(shí)，致使隱患加重、甚至發(fā)生事故的責(zé)任單位和責(zé)任人，依法嚴(yán)肅追究責(zé)任。特別是要加大對(duì)責(zé)任人的處罰，該追究刑事責(zé)任的堅(jiān)決追究刑事責(zé)任，并加大曝光和宣傳力度，真正起到處理一個(gè)，教育一大片的警示效果。

加大安全生產(chǎn)投入，提高安全防范能力

據(jù)統(tǒng)計(jì)，青島市一年各類生產(chǎn)事故損失約600億元，給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了極大損失，事故的發(fā)生有多種因素，而安全投入不足，安全科技含量低、安全防范設(shè)施陳舊老化、從業(yè)人員素質(zhì)低下是造成事故的重要原因。

一是大力發(fā)展安全科學(xué)技術(shù)。對(duì)安全咨詢（調(diào)查）和安全實(shí)用技術(shù)的高度重視是德國安全管理的一個(gè)重要特征，也是我們目前比較薄弱的環(huán)節(jié)。一方面，我們要下決心調(diào)整政府的工作重點(diǎn)。政府管理部門要從繁多的會(huì)議、文件中解脫出來，花大精力踏踏實(shí)實(shí)地做一些調(diào)查研究工作，真正弄清安全管理中存在的突出問題和根源性問題，找出解決問題的切實(shí)措施。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，針對(duì)有關(guān)安全生產(chǎn)的關(guān)鍵性、綜合性科技問題，開展科技攻關(guān)，推廣科技成果，促進(jìn)企業(yè)加大技術(shù)改造力度，淘汰落后的不能滿足安全要求的技術(shù)工藝和設(shè)備，提高安全生產(chǎn)的綜合防御能力。另一方面，建立激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)加大安全生產(chǎn)科技投入。對(duì)于能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的安全技術(shù)裝備研發(fā)，政府給于強(qiáng)制推廣其產(chǎn)品等政策支持。同時(shí)，政府通過政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)各個(gè)行業(yè)建立安全技術(shù)、安全設(shè)施的研發(fā)中心，不斷提高安全生產(chǎn)的科技含量，為安全生產(chǎn)提供技術(shù)保障。

二是建立有效的教育培訓(xùn)管理體系。安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)是安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)性工作，德國生產(chǎn)事故較低的一個(gè)重要原因就是得益于國家完善的教育培訓(xùn)制度，有一支高素質(zhì)的產(chǎn)業(yè)工人隊(duì)伍。而我國勞動(dòng)力整體素質(zhì)相對(duì)較低，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國高級(jí)工僅占從業(yè)人員的7%左右，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家占到35%以上。盡管國情不同，但德國的一些做法值得我們借鑒。一方面，我們應(yīng)將安全教育與職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定工作緊密結(jié)合，逐步將工人的技術(shù)等級(jí)證書作為其工作的必備條件；另一方面，要全面落實(shí)企業(yè)的安全教育制度。德國的企業(yè)對(duì)安全教育工作極為重視，工人進(jìn)場(chǎng)的第一堂課便是安全教育課。我們監(jiān)管部門在對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，應(yīng)將企業(yè)的安全教育狀況作為重點(diǎn)監(jiān)管內(nèi)容，促進(jìn)企業(yè)將其變成自我行動(dòng)，以不斷提高工人的防護(hù)意識(shí)和防護(hù)能力。加強(qiáng)職業(yè)資格管理，對(duì)安全管理人員分層次進(jìn)行培訓(xùn)，提高其安全管理能力。