“5.12”汶川特大地震已發生兩個多月，這場破壞力極大的災難爆發以來，中國政府緊急行動，調配各種資源，動員多方力量，全力開展抗震救災，以減少損失。

　　我國應急救援體系亟需完善

　　病毒、海嘯、自然災害的頻繁發生使國家高度重視應急救援體系建設。應急救援是指國家在發生自然災害、人為災害、技術災害以及敵對方使用大規模殺傷性武器造成重大社會破壞后，政府組織動員全社會救援力量開展的以搶救幸存者生命為主的救援行動。

　　《中華人民共和國突發事件應對法》已于2007年11月1日開始施行。據統計，目前已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件，有關文件111件。殘酷的現實檢驗出應急救援體系尚存的突出問題：預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援機制不夠完善，導致某些突發事件未得到有效預防，引起的社會危害未能及時得到控制。社會廣泛參與應對工作的機制還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強、危機意識有待提高。因此，加快應急隊伍和應急信息平臺建設，盡快形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急救援體系，勢在必行。

　　目前，發達國家已基本完善了應急救援體系，美國、加拿大相對高效的應急救援體系，在國際社會處于領先地位。

　　美、加兩國應急救援體系的優良經驗

　　專門機構統一指揮與協調

　　美國救援管理體系分為聯邦與州兩級。聯邦政府制定國家減災計劃、聯邦政府災害響應計劃和聯邦政府災害援助計劃，國會于1988年專門制定了一部關于授權和規定聯邦政府提供災害救援的《斯塔福特救災與應急救援法案》。美國應急救援管理的最高行政機構是美國聯邦緊急事務管理局（FEMA），成立于1979年，由國家消防管理局、聯邦洪水保險管理局、民防管理局、聯邦災害救濟管理局和聯邦防備局等機構組成，主要負責聯邦政府對大型災害的預防、監測、響應、救援和恢復工作。緊急事務管理局在全國常設10個區域辦公室和2個地區辦公室，每個區域辦公室針對幾個州，直接幫助各州開展救災計劃和減災工作。緊急事務管理局組織建立和管理28支城市搜索與救援隊，分布在美國16個州和華盛頓特區，其中有2支國際救援隊。“9.11.”事件后，美國政府建立了國土安全部，將海岸警衛隊、海關、移民局、交通安全管理局及聯邦緊急事務管理局等22個聯邦機構納入這個內閣部中，以保證對緊急情況迅速有效地做出反應。

　　加拿大應急救援管理體制分為聯邦、省和市鎮(社區)三級。在聯邦一級，專門設置了應急事務辦公室，隸屬于國防部。省和市鎮兩級管理機構的設置因地制宜，單獨或合并視情況而定。各級應急事務管理部門下設應急事件管理中心，根據應急事件的不同種類，中心可隸屬于任何一個部門，在該部門的組織下負責協調應急救援工作，如發生火災由消防部門負責，發生交通事故由交管部門負責。對于法律上沒有明確規定的特殊重大事件，各部門之間通過協調機制處理。

　　發展專業救援隊伍

　　美國聯邦、州、郡、市都有自己的專業應急救援隊伍，它們是緊急事務處理中心實施災害救援的主要力量。聯邦應急救援隊伍被分成十二個功能組，分別是：運輸組，由交通部負責，主要提供民用和軍用運輸支持；聯絡組，由國家通訊委員會負責，提供通訊支持；公共設施和公共工程組，由國防部和工程部共同牽頭，負責恢復基本的公眾服務和設施；消防組，由林業局和農業部共同牽頭，負責偵察及撲滅荒地、鄉村和城市火災；信息計劃組，由聯邦應急事務管理署牽頭，負責收集、分析和傳播消息，制定計劃，幫助整個聯邦應急救援和恢復行動；民眾管理組，由美國紅十字會牽頭，負責管理受災民眾、分配食品、臨時收容所、救援物資等事項；資源、人力組，由公眾服務署牽頭，為聯邦各個機構提供設備、材料、必需品和人員；健康、醫療服務組，由衛生部負責，為公眾健康和醫療需要提供幫助；城市搜索和救援組，由聯邦應急事務管理署牽頭，負責找到并救出陷在倒塌建筑物中的人員；危險性物品組，由美國環境保護署負責，支援聯邦對石油滲漏或可能發生的滲漏及危險性材料做出反應；食品組，由食物消費者協會和農業部共同牽頭，負責確認食物的需求量，保證食物能到達受災地區；能源組，由能源部負責，恢復電力系統和燃料供給。各州、郡、市救援隊也有自己的功能組，參加功能組的人員必須經過嚴格培訓，持證上崗。專業人員培訓通常達幾百個小時。資格認證也不是一勞永逸，要隨著技術變化，進行再培訓和再認證。專業人員還要參加各種演習，提高實戰能力。

　　加拿大也組建了專門應急救援隊伍，他們屬于國家公務員編制。救援人員專業劃分很細，涉及消防救援、水(冰)上救援、建筑物倒塌救援、狹窄空間救援、高空救援及生化救援等。各級政府投入巨資，購置先進的救災設備和救援人員防護裝備。每類救援人員的資格都有嚴格的資格考核。此外加拿大還建立了一支龐大的志愿者隊伍，在應急事件的處理中發揮著重要的基礎性作用。

　　值得一提的是美國、加拿大均有專業的應急救援公司，全能咨詢財團、應急救援公司等。全能咨詢（AHC）是由諸多中小型公司投資組建的可以提供應急救援專業外包資源的財團，目前在美國、加拿大、澳大利亞等十多個國家有子公司。宗旨是通過整合專業人才、國家溝通資源，在客戶和合作伙伴中建立共同價值體系，實現全方位綜合化的應急救助模式。它的成員在應急管理、災難預警、應急救援、災難恢復、生存教育、商業保持項目中平均享有20年的專業經驗，并且已經為國家地方政府部門設計、推廣了諸多應急管理和災害計劃演習項目。

　　社會組織積極參與

　　在突發事件救援過程中，大眾力量起著重要作用。美國民眾對防災減災熱情很高，通過社區救災反應隊、美國紅十字會、教會組織、工商協會應急救援組織、城鎮防震行動議會等基層組織、非政府組織、志愿者組織參與救援工作。

　　加拿大危機管理的一個重要特點也是動員和吸收非政府組織參與應急管理。如加拿大災害損失減輕協會是一個非盈利社會組織，宗旨是開展各類預防災害發生、減輕災害損失的學術研究和工程建設，并向廣大公眾和單位提供咨詢和教育服務，使大家懂得災害發生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責。

　　從美加兩國應急救援體制中獲得的啟示

　　政府核心控制調整作用

　　突發公共事件往往猝不及防，當一級政府難以單獨應對時，可以建立“統分結合”的機制：平時充分發揮各部門的職能，確保其“守土有責”；戰時形成資源統一配置、部門統一協調、力量統一指揮的快速應對機制。政府作為社會管理者，對人、財、物、軍等資源有特殊的把控權力，它在“統分結合”機制中的核心控制角色是不容質疑的。因此，應當通過法制途徑分配權力，建立并保障其有力運作。

　　推進建設專業化的救援機構

　　從救援裝備與救援技術研發上看，我國尚缺乏系統化、規模化的相關機構。而俄羅斯、美國等國家設立的專業機構，包攬了所有救災裝備技術研發，其救援隊也包攬了海上搜救、水上搜救、山地搜救、陸地搜救、雪崩搜救和坍塌救援等所有的災害救援。此外，救援的標準化建設也很重要，包括隊員的守則標準、行為標準、現場搜救標準等。據了解，總投入達兩億多元的國家地震緊急救援訓練基地在北京已經建成，即將投入使用。根據前述的國際經驗，我們還應當充分利用先進資源，廣泛開展國際合作與交流，推進應急救援體系專業水準的提升。

　　重視社會組織的廣泛力量

　　在目前救助實踐中，廣大公益組織與民間力量紛紛伸出援手。中華慈善總會、中國紅十字會等全國性慈善和公益組織發出慈善捐助倡議，各地社會組織也動員一切可以動員的力量和資源，開發抗災救災技術，增強抗災自救能力。

　　社會組織以其功能的專業性、社會力量的廣泛性和社會服務的持久穩定性，在災難援助中，成為搶險救災不可替代的重要力量。在災難救助的不同階段，如防災避險意識的推廣、防災預備、應急救助、災后重建、損失控制、心理干預階段，社會組織發揮的補充作用可以提高政府工作效率，擴大公共服務的社會參與度，增加社會運作的活力與穩定。

　　汶川地震是對中國應急救援體系的“大考”。從人力物資到管理模式，每一環節都經受著大自然強大力量的考驗。發現“羊圈”的漏洞，是“大考”的功能所在；借鑒經驗并且及時有效地堵住漏洞，則是“大考”的價值所在。雖然2007年11月1日開始施行的《中華人民共和國突發事件應對法》在應急救援體系的權力分配和統分結合機制建設方面都有重大影響，但是我們仍需借鑒美加兩國以政府控制為核心，以專業救援和社會參與為支撐的“鐵三角”應急救援模式，發掘社會既有資源，發揮救援投資的最大價值，遵循社會運作規律，使整個體系功能充實且富有活力。如果能夠理性積極地面對汶川地震這種空前災難，那么災難就會轉變成上天所賜的寶貴禮物——快速反應、靈活有效、堅不可摧的應急救援體系。