寓調研于工作之中，以調研促進工作，讓調查研究與日常工作對接，這是北京市安監局在工作方法上的獨特嘗試。這一嘗試不僅使該市的安全監管步入創新之路，還有效激發了全市安監人員帶著課題工作，在工作中思索，在思索中發現，在發現中高效工作的主觀能動性。
背景：安全調研折子工程 北京是我國的首善之區，2006年北京市的人均GDP超過6200美元，處于中上等發達國家或地區的平均水平，這表明北京市的經濟社會發展已經進入工業化后期；但是，拋開消防和道路交通等公共安全領域，僅從工礦商貿企業的工傷事故來看，拿2006年和2005年比，工亡人數多了21人，甚至比2004年還多19人。須知，2005年的人均GDP是5400多美元，2004年是4300多美元。這似乎有悖“安全生產階段理論”的說法。那么，又是什么因素使北京市的生產安全起伏不定呢？
北京市安監局不得不捫心自問，尤其是在奧運即將到來之際，這一自問成了北京市每個安全工作者的心病，這一自問催生出一項全市安監系統總動員的“安全調研折子工程”。
值得關注的是，在北京市安監局“安全調研折子工程”推進過程中，調研人員發現，影響北京市生產安全的因素，大多在別的地區也普遍存在。一個比全國人均GDP高出4000多美元的發達地區，其存在的問題居然缺少個性，居然與本地區經濟發展水平不同步。例如基層安監隊伍力量弱、鄉鎮安監人員無執法權、事故查處與日常監管脫節、監管職責不清，等等。其中有些問題在低GDP地區都已經解決，例如“委托執法”等。這些發現告訴人們，影響北京市生產安全的因素，除去人們視線之外的，對已經浮出水面的問題，必須盡快制定措施予以解決。對此，北京市安監局副局長張樹森說，解決問題固然是當務之急，但不能盲目，得從調查研究入手，磨刀不誤砍柴工。必須有充分的調查和研究，并找到導致這些問題存在的本質原因，從根兒上來解決。
最近，在“安全調研折子工程”進程過半之際，本刊特意走訪了北京市安監局副局長張樹森、北京市安監局副巡視員汪衛國、北京市安監局研究室主任李東洲。
選題：為安全決策尋根問底
要善于選擇調研課題，抓住急需的，針對性強的，能直接轉化為執行力的。因為我們所做的都事關決策。——汪衛國
現代職業安全：今年1月和3月，北京市安監局先后兩次發出通知，列出近40個針對性很強的課題，要求局屬各業務部門和直屬單位、各區縣安監局深入基層、深入生產一線，全方位地開展調查研究工作。請談談當初選題的思路和課題的落實情況。
汪衛國：我們的選題涉及到體制、制度、機制、技術等四個方面，總的來說是按照“三個加強”、“八個如何”來考慮的。“三個加強”，一是加強對全局性、戰略性、前瞻性問題的調查研究，二是加強對全市亟待解決的重大突出安全問題的調查研究，三是加強對高危行業生產安全影響因素的調查研究。“八個如何”，一是如何解決執法不嚴的問題，二是如何建立聯合執法工作機制，三是如何實現保險業與安全生產的良性互動，四是如何進一步落實兩個主體、兩個責任制，五是如何提高執行力，六是如何建立完善綜合監管體系，七是如何建立社會輿論監督機制，八是如何加強對高危行業的監管。我們將每一個課題都作為任務布置下去，落實到各業務部門和各區縣局的主要領導人頭上，要求他們做好調研的組織協調工作，在規定的時間內完成調研報告。
現代職業安全：這些選題既涉及認識論，又涉及并側重于方法論；既有宏觀管理層面的，也有微觀技術層面的。例如影響安全生產若干因素的研究，這是以經濟社會為大背景的課題，同時也是探索中國特色高GDP地區生產安全實現方式的課題，做好了，其成果具有宏觀指導意義。
汪衛國：這確實是我們部署“安全調研折子工程”的初衷，因為高GDP地區的安全問題，應該有高GDP的特點；但這一特點是什么，我們想通過調研找到答案。生產安全監管方式的研究、事故統計分析機制的研究、工業企業事故上報制度的可行性研究、生產安全監管體制和監管隊伍建設的研究、基層安全員素質調查、注冊安全工程師在企業的作用研究、基層組織監管作用如何發揮的研究、鄉鎮街道安全檢查存在的問題及對策研究、執法檢查機制和工作關系的研究、建立安委會績效考核體系的研究、企業分級分類監管辦法的研究、作業場所職業衛生及其監管現狀調查、重大危險源監控現狀調研、危化品生產儲運現狀調查、應急救援體系建設及運行管理研究，這類課題從安全監管的體制機制，各級組織的安全職責，安全監管人員的基本素質、執業資格，不同生產企業、不同經營場所的對癥監管入手，其最終目的是探索解決問題的長效方法。
中小企業生產安全現狀調查、務工農民事故多發原因及對策研究，這雖是一個共性問題，但對于已經步入工業化后期的北京來說，這應是一個獨特的選題，它代表了北京市安監局對城市生產安全工作的思考，意欲為中小企業的生產安全和務工農民的職業安全尋找實現的突破口。因為處在工業化后期的首善之區，對以傳統產業為主的中小企業的生產經營活動，應該實行嚴格的安全準入制度，安全技術中介服務要到位，安全培訓考核體系要在現有的基礎之上建立完善。
空調安裝及外墻清洗作業安全狀況的調查等，這類課題的意義不在技術上，而在引導人們對一些在技術上處于低端的、淺層的，又是人們司空見慣的危險作業的關注；它告訴人們，這是高處作業，可以借鑒的作業標準是有的，避免出事的措施是現成的，又是簡單可靠的，關鍵是經營者和安全監管者要知道這些規章制度和作業標準在何處，并將其告訴從業人員。
發現：存在的問題與高GDP大相徑庭
課題確定后，調查是基礎，不僅要大量收集第一手資料，還要有發現新問題的慧眼，為深入研究提供更有價值的素材。——李東洲
現代職業安全：據了解，目前整個調研計劃已經過半，前期調查基本結束。在收集到的資料里，有沒有比較有代表性的發現？
李東洲：有。例如“注冊安全工程師在企業的作用研究”，人事教育處在調查中發現，從2003年認定第一批注冊安全工程師開始，5年間，整個北京通過全國統一考試、包括認定的在內，共有2000多人，但只有不到1/4的拿到了執業資格證書，也就是說，北京市取得執業資格的注冊安全工程師不到500人；而這500人中真正做安全工作的微乎其微。在我國安全專業人才稀缺，各行各業需求很旺的今天，如果北京的現狀是全國的縮影，這無疑是對安全人才資源的極大浪費。調查的結果還引出另一個悖論：真正在企業做安全工作的人，多數都拿不到注冊安全工程師執業資格證書，因為他們考不上；而考得上的又多半不做這行。
又如“建立完善事故統計分析工作機制的研究”，市局協調處在事故較多的區縣調查時發現，事故處理和監督檢查是脫節的。發生事故以后，出現場的是事故處理科，處理完了就回來，也不向綜合部門通報；事故處理科、監督檢查科、綜合部門三個業務科室各自為陣的現象很嚴重。他們認為這不符合“四不放過”的原則。因為查處事故的目的是預防同類事故的再次發生，有事故必須調查，調查后要統計，統計后要分析，最后落到預防上。這才是安全工作的主要方面，才符合“預防為主”法定方針的要求。事故調查處理和事故統計管理，應建立一條科學的溝通渠道；事故信息處理、事故原因分析，對安全形勢的判斷和決策的把握至關重要。這個課題做好了，有利于各級安監部門正確把握工作重心。
現代職業安全：有關資料顯示，北京市300人以下的危化品生產企業占90%，其中有的竟在自己家里弄一個大桶，接一根塑料管子，買些玻璃瓶一灌，貼上標簽就賣。是這樣嗎？
李東洲：的確有這樣的情況。例如危化處在調查中發現，全市有65家分裝氧氣的小企業，其中不少業主都是從東方化工廠、燕化退休或辭職出來的，他們從別人那里拉一罐氣進行分裝，而分裝屬于生產，因為他貼自己的牌子；也有貼別人牌子的，這算經營。所以，危化品生產經營比較復雜，這些企業雖小，但一出事就是大事。現在的問題是，一出事故，好像誰都能說出點道道來，比如人員素質低、設備陳舊、管理落后、主體責任不落實、監察不到位……但真正令人信服的，既能確保安全又能維護業主利益的解決問題的措施卻說不上來；不過我想，調整產業政策、提高準入門檻或許是針對性較強的能從根兒改變現狀的路子。
現代職業安全：國家安監總局局長李毅中多次肯定一些省市通過委托執法，解決街道鄉鎮安全執法問題。據說北京至今沒有解決，如果再不解決，北京市基層安監力量薄弱的現狀就是制度性的。是這樣嗎？調查中有沒有新的發現？
李東洲：市局執法隊的選題就與這個問題密切相關。調查中，他們發現街道鄉鎮安全監管責任大權力小，更無執法權；也了解到鄉鎮干部不愿意管安全。這是老問題，但老問題久拖不決就是新問題，而且還會使問題復雜化。他們認為，一定要解決街道鄉鎮安監人員的執法權問題。海淀區安監局在做“加強和改進街道鄉鎮安監工作”的調查時，每到一個街道鄉鎮，大家都說，安辦雖有主任，也配有監管人員，但沒有執法權。沒有執法權，即使在檢查中發現企業有安全違法行為，也沒有強硬的行政執法手段進行處罰。如果解決了這個問題，全市安全執法力量將得到2/3的加強；海淀區29個街鄉按編制有50多個人，加上局機關的32個人，這樣就在不擴編的情況下壯大了安監力量，對安全工作的開展是有好處的。
海淀區還提出執法人員的資格培訓問題。這項培訓半年一次，間隔時間太長，如果新調入人員到職時間與上級培訓不同步，就存在一個時間差，其差長可達半年。例如今年海淀局新調入10人，有的已工作半年，半年沒法下去執法；因為沒有執法資格，去執法就違法。一個局32個人有10個人沒有執法權，這就等于削弱了工作力量。這項調查證實了北京市基層安監力量薄弱確實與制度缺陷有關。
現代職業安全：既然解決這個問題可以增強執法力量，而且在其他地區也有先例，北京為什么就不能借鑒？
汪衛國：解決這個問題，目前法律依據不充分，但我們的調研成果，如果能夠說清楚為什么街道鄉鎮安監人員也應有執法權；如果能夠證明正是因為法律沒有明確，才出了調研中發現的問題，這就是做這項課題的關鍵。這樣，我們就一定會有所作為。只要我們通過調研，論據客觀充分，論證科學合理，形成完備的理論，就能促成法制的完善。在此基礎上，還應該設想一個執法模式，為這個模式的法定作些前期準備，有些措施應盡量想得周密些。這才是調研的真正用意。
現代職業安全：調研課題還涉及到基層安全員素質和隊伍建設，難道北京在這方面也存問題？有哪些表現？
李東洲：平谷區安監局做的就是這個課題。目前，他們已對9個鄉鎮的183名基層安全員進行了摸底。在這183人中，有165人是165家企業的安全員，其余18人是鄉鎮兼職安全員。經過考核，基本掌握國家生產安全法律法規和行業標準及本企業規章制度的有68人，占37%；能夠組織職工學習安全知識的有66人，占36%；熟悉本單位特種作業操作規程，掌握車間設施、器材配備情況和設備安全使用情況的79人，占43%；能夠定期進行安全檢查的65人，占35%；掌握勞動防護用品正確使用方法，熟悉發放標準的112人，能建立并完善安全臺賬的有72人，比例都不太高。
調研中發現，在平谷區的165家企業中，大多數安全員是兼職；街道鄉鎮安全員都掛靠在招商辦、經濟辦，而且全是兼職；有的企業和街道鄉鎮的安全員還是殘疾人。另外安全員流動性大，企業的具體情況目前還沒摸清，但3年來在區安監局備案的鄉鎮安全員50%以上都換了。安全監管是一個專業性、政策性、連續性都很強的工作，安全員今天在招商辦，明天在政府辦，換上來的人又是新手，不經培訓就上崗，根本就不知道怎么管安全。密云縣安監局通過調研也有同感，他們認為安全員必須具備相應的安全知識，不然到企業去檢查，面對隱患你全然不知，你的知識結構和工作經歷不具備從事這項工作的條件。所以，是不是應當明確一下，安全員不能經常換。門頭溝區安監局從屬地管理的角度認為，街道鄉鎮對它的屬地最了解，這一級去監管安全，門清；這一級人員不穩定，四處掛靠，雖然有人，但力不從心，實際上也是對編制的浪費。他們提出，應將街道鄉鎮列入安監系統的重中之重來建設。
現代職業安全：今年以來，北京啟動了作業場所職業危害普查工作，本刊也曾做過報道。在這方面北京已經走在全國前頭；但從普查的情況來看，北京的作業場所職業危害嚴重嗎？
李東洲：這項調研，市局職安處、豐臺區安監局、昌平區安監局等單位都承擔有課題。例如職安處從今年元月開始，選大興、朝陽、昌平作試點進行普查，目前得到的數字顯示，僅大興區存在職業危害的作業場所就有2715處，根據《職業病防治法》的規定，經過國家指定的檢測機構檢測的只有174處，占6.41%。由此可見問題的嚴重性。
對接：從實踐中來到實踐中去 要自覺通過調研理清思路，清醒地，理性地對待存在的問題和各種矛盾，更好地把握工作的主動權，使調研成果轉化成解決問題、推動工作的政策措施。——張樹森
現代職業安全：作為首都，北京市的生產安全具有特殊的意義，特別是今年，臨近奧運會開幕，各項建設和準備工作進入關鍵階段，生產安全的新情況、新問題不斷出現，給你們的工作帶來很大壓力。在這種情況下還搞調研，會不會影響日常工作？
張樹森：工作越忙，任務越重，問題越復雜，矛盾越突出，越要有針對性的深入開展系統的調研，只有這樣才能及時發現、解決新的矛盾和問題，掌握工作的主動權，才能真正把各項工作部署落實到位。
的確，現在日常工作本身就很多，成天埋頭苦干；但調研不僅不影響工作，還能產生事半功倍的效果；所以，我認為要在調研上狠下功夫。常言說得好，磨刀不誤砍柴工。比如“十一五規劃”目標的確定，不做調研怎么確定。憑什么將煤礦的百萬噸死亡率定為2以下，是根據現在的情況和未來的發展趨勢來定的，這就是調查研究。實際上，做安全的只要是有心人，每天的工作都在做著很好的調研。
現代職業安全：北京市街道鄉鎮安監人員的執法和編制問題已很突出，如何解決，有設想嗎？
張樹森：基層執法的問題，這個問題不是咱們這個層面能夠解決的，得由市人大通過修改《北京市安全生產條例》（以下簡稱《條例》）來實現，《條例》的修改也需要大量的調查研究；還有編制問題，恐怕市編辦也有難度，要等到綜合改革。對解決這兩個問題的設想，我現在也拿不出成熟的意見。實際上，我們正在做的調研，其成果對這類問題的解決是有積極意義的。
現代職業安全：市委的高風云處長對你們的調研十分看好，他認為全市安監系統開展的調研工作，是專業調研，其參與者又都來自各個業務部門，掌握很多實際情況，閉著眼睛都能說出來，這有利于跟實際工作相結合，有利于決策。業務部門所做的調查研究，就是為了出政策、出辦法、出建議，出措施。像法規處的調研成果，如果切實可行，就是法規了。因為有針對性的調研，其成果就是解決問題的工作方案。你也這么看嗎？
張樹森：我同意這個看法。我們做的這些都應該是決策性課題。最后形成的東西不能只是一個報告或一篇文章，而應是一個方案或一個辦法。例如非煤礦山的監督管理辦法，加油站的監督管理辦法，等等，這才是調研成果。就是說要選一些比較好的課題。比如宣武區關于建立安委會績效考核體系的那個研究課題，我感覺就選得比較好。還有區縣應急救援、區縣安全生產形勢分析、中小企業安全管理研究。不要擔心碰題，也不要怕重復研究，要通過幾上幾下，幾輪努力，你研究我也研究，既要對本區縣有指導作用，還應該對其他區縣有借鑒價值。
現代職業安全：調查是為了發現問題，研究是為解決問題出謀劃策，但研究也要提倡“拿來主義”，將其他地區好的做法應用于本市實際，這是否也是調研的重要方面？
張樹森：是的，要盡可能多地掌握相同研究領域最先進的經驗和作法，以資借鑒。非公企業、中小企業安全監察，危險化學品管理，到底哪里做得好些？例如大多數外資企業的生產經營狀況都很好，且無一例外地都得益于安全管理。安全管理是生產經營管理中一個非常重要的內容。像通州開發區的一家化工企業，安全管理很完善。按照企業的說法，作為化工類企業就應該這樣做，這不是政府要求，而是企業本身就應該是這樣做。我們應該借鑒這一理念。還有廣東的注冊安全主任制度；四川的街道鄉鎮委托執法，四川省人大還為此專門做出決定。
現代職業安全：現在一說到搞調研，總認為是研究機構的事，即使是本部門的課題，也委托研究機構去做，自己撒手不管。咱們會不會也出現這種情況，局里對此有沒有要求？
張樹森：局黨組要求從事調研的每個同志，一定要親歷親為，帶著課題真正到實踐中去，就像老中醫看病那樣，要親自望、聞、問、切。只有建立在感性基礎上的理性的思考，才能提出對癥的系統化的解決方案。現在，全市安監系統正在做調研的人員，本身就是長期干這行的實際工作者，調研中碰到的問題大多都是平時司空見慣的，只要把這些問題理清了，弄明白了，就能更好地把握工作的主動權，使調研成果順利轉化成解決問題的決策。
當然我們不反對利用外腦，既要利用外腦，又要進行指導，兩個方面都不可少。就市局處室來看，請了中介機構，又在研究過程中及時進行有效指導和溝通，牢牢把握研究方向的，課題做得都比較好。比如危化品安全監管課題，市政府領導就很贊賞。這就是危化處的同志和化工協會的同志挨個企業進行調研得來的，很不容易，應當提倡這種求真務實的作法。