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        死了那么多人，罰得再多也不過份；過份的是，為什么出了事故才罰，而不是發現有違法行為就罰。這是在依法治國的大背景下，在安全生產有法可依的前提下，不容回避、又必須解決的問題。對違法生產視而不見，放任那些不具備安全生產基本條件的企業繼續生產，這就是事故多發的重要原因之一，也就是我們安全監管力度不夠、姑息遷就種下的禍根。 

   今年8月，全國許多媒體都報道了 “3.22” 特大瓦斯爆炸事故處理結果：山西省呂梁地區孝義市孟南莊煤礦被處罰款2118.58萬元，涉案的23人受到相應處理，其中有5人被追究刑事責任。此事引起社會廣泛關注，的確是一件難得的事，這是依法治安全的成功記錄。但是，如果全面透視這件事情，人們不禁會問，假如孟南莊煤礦沒有出事，會受到這樣的處罰嗎？為什么孟南莊煤礦能持過期證照違法生產并脫離安全監管達三月之久？人們還會問，這是在處理事故，還是在處罰安全生產違法行為？如果言明是在處罰違法行為，興許會觸動各行各業的敏感神經，促進全國的安全生產。

 

這張罰單早就該開

從構成孟南莊煤礦巨額罰款的最大的一部分看，其法律依據是《煤炭法》。該礦違犯的是《煤炭法》的第二十二條，按照第六十七條的規定進行處罰。但這兩條法律規定都沒有載明對無證生產的處罰應在發生事故之后。因為這兩個條款都不是關于事故調查處理的規定，它清楚明了、毫無歧義地告訴我們：“……未取得煤炭生產許可證，擅自從事煤炭生產的，由煤炭管理部門責令停止生產，沒收違法所得，可以并處違法所得一倍以上五倍以下的罰款；拒不停止生產的，由縣級以上地方人民政府強制停產。”由此可見，只要發現無證生產，就應處罰。所以，孟南莊煤礦無論是否發生事故，都應受到這樣的處罰。遺憾的是，這樣的處罰，是在72條生命灰飛煙滅之后才做出的；而且，所依據的法律又是早在1996年12月1日就已正式施行的《煤炭法》。換言之，對類似孟南莊煤礦這樣的違法礦井該怎么處罰，何時處罰，煤炭管理部門是沒有理由推說不知的。何況無證采礦、持過期證照生產是最容易發現，也是最容易核實的違法現象。為什么非等出了大事，釀成驚天大案之后，才去調查核實，才去做出處理？這里面到底存在著哪些深層次問題？如果不從根子上解決問題，罰款再多，也是權宜之計，治標而已。人們并不看重這筆巨款能否如數收繳，人們擔心的是，這一震懾能持續的時間有多長，波及的范圍有多大；更為擔心是，經這一陣之后，一切極有可能回歸以往。人們對“雷聲大，雨點小”已經習慣，即使不是這樣，你有政策，他有對策，也讓你奈何不得。

就在孟南莊煤礦被重罰之后，重慶市奉節縣寨官煤礦在采礦許可證過期一年多后仍在開足馬力生產，而且還越界超范圍開采，用“只準開一口井”的過期許可證連續開了五口井。《中國安全生產報》9月13日以“寨官煤礦‘能量’何來”為題作了報道。報道說，寨官煤礦負責人劉某某承認擁有六口礦井，并出示了開辦煤礦的有關手續，但所有六口礦井，采礦許可證和煤炭生產許可證只有一套，其中采礦許可證已于去年6月到期。當有人對許可證過期、“六井一證”的合法性以及“一證多井”現象提出質疑時，奉節縣國土局地礦資源科有關人士做出的解釋令人膽寒：“是把風井用作采煤了”。該縣煤炭工業局副局長楊某某還說，寨官礦是合法煤礦。難怪寨官煤礦一名自稱是大股東的李姓人士會大言不慚地說：“這是國家允許的。”對此，我們再來聽聽上級管理部門的說法，重慶市國土局礦產資源處負責辦證的工作人員說：“礦權所有人應在到期前30天申請延期，沒有延期就不再是合法礦井。”該處處長李定河說：“一個礦區只允許有一口井，發給一個采礦許可證。” 重慶市煤礦安全監察局辦公室有關人士也表示，煤炭生產許可證必須是一井一證；回風井嚴禁出煤，一經發現，必須責令立即停止生產。

據知情人士透露，寨官煤礦日產原煤200多噸。也就是說，該礦自去年6月到今年9月，在近15個月時間內，每天都有200多噸原煤的違法所得。依照《煤炭法》第六十七條的規定，這450多天的違法收入都應悉數沒收，并處一倍以上五倍以下的罰款。但違法生產一年多的寨官煤礦，卻沒有因違法而受到任何行政處罰。其原因有二，一是僥幸沒出事故；二是“因為后面有人”。2001年4月，該礦因越界開采被判賠15萬元，至今不僅沒給原告兌現，也未撤出所侵占的地盤。這種公然拒法、渺視法庭，不執行法院判決的個人行為都能因原告的忍氣吞聲而不了了之，何況參與者眾多又涉及社會各階層的違法采煤呢！

 

沒出事故 ≠ 合法

寨官煤礦的違法生產決非個別現象。據報道，湖南省截至今年3月，仍有一大半正在紅紅火火生產的煤礦屬無證礦。可見，不具備安全生產條件，又在進行生產經營活動的企業隨處可見。中國之大，各地準辦企業的要求既不同也不高，市場準入門檻高低不一，業主開辦企業的隨意性強，致使許多企業先天不足；加之監管體制不合理、監管人員素質低下，導致本有缺陷的監管又添新亂，使企業經營者或知法違法，或不知法而違法，總之，大有空子可鉆。曾有報道說，一對夫婦閑著沒事，太陽當頂了，才從床上起來。老婆對老公說，做點啥呢？老公搜腸刮肚之后也沒想出好主意，便說干脆到地里掏煤。老婆遲疑地說，只好這樣了。于是拿起鋤頭扁擔和籮筐，就到自家地里掘洞挖煤。時日不多，便開始雇工，做起了老板。這聽起來難免有些玄乎，卻是成千上萬的小煤窯、小作坊的開業典禮。像這樣的企業，怎能達到安全生產的基本要求，連老板自身的安全健康都沒有保障，還談什么雇工的安全。這是令人擔憂的事實。這些企業多數是自生自滅，很少聽說因為存在安全生產違法行為而被關掉的，除非發生了瞞不過去的傷亡事故。

關閉非法小煤礦，人們已經干了好幾年，按當初的計劃，早就關完了。其實，由于地方保護主義作祟，個人利益驅使，不少關了的礦井偷偷摸摸變著法子從未停止過生產。今年3月，湖南省安監局派出4個督查組分赴婁底、郴州、邵陽等地檢查，發現該省還存在著非法煤礦反彈和新開非法礦的問題，僅漣源市就有100多處非法煤礦，大部分都是2002年下半年以來新開的獨眼井。四川省開江縣有近20個已關煤礦私自開采過，其中壇子河煤礦是2000年關閉的，去年以來，在執法人員的數次炸封后又多次開井生產。國家安監局最近列出的必須立即停產整頓或者關閉取締的五類煤礦中，首當其沖的仍然是不具備安全生產基本條件的小煤礦。

國企的安全形式也不容樂觀。特別是國企在改制和轉變職工身份的過程中，派生出許多新的深層次安全問題，尤其是一些勞動密集型國企，讓你在執法上不免投鼠忌器。關了，給社會造成就業壓力；不關，經營者更加肆無忌憚、渺視法律，更不愿投錢整治隱患；罰款，又使企業雪上加霜，勞動者安全健康更無保障。許多國企經營者深諳此道，把安全寄托在僥幸上，把出事故看成是運氣不好。今年8月中旬，在幾天之內先后發生特大瓦斯爆炸的山西大同杏兒溝煤礦和陽泉煤業集團三礦，都是國有大礦，其中陽煤三礦還是全國煤炭行業瓦斯治理經驗的“發祥地”。誰能想到就是這樣的煤礦，下井的干部和技術人員都不攜帶瓦檢儀，對邊排瓦斯邊打鉆的違章行為，竟沒有一個負責人提出異議；杏兒溝煤礦負責人為了提高產量，竟敢在通風井出煤。安徽蘆嶺煤礦還是建礦30余年從未發生過瓦斯事故的國有大礦，今年5月13日也爆炸了，86名礦工死亡。據國家安監局副局長趙鐵錘說，截至9月17日，今年全國煤礦共發生一次死亡30人以上的特別重大事故6起，死亡309人，同比分別上升50%和25%。國家局下決心立即停產整頓、關閉取締五類煤礦：一是不具備安全生產基本條件的小煤礦；二是“一通三防”隱患嚴重的國有煤礦；三是超通風能力生產的煤礦；四是7月份以來，發生過死亡1人以上事故的小煤礦、3人以上事故的國有煤礦；五是非法小煤礦。我們注意到，此次關停的對象不僅是事故礦，也就是說，凡不符合安全法律法規、國標行標要求的，都在停產整頓、關閉取締之列。但愿這次不再是光打雷不下雨了。

 

名為國家監察，實乃行業管理

在當前復雜的社會背景下，面對五花八門、形形色色又各有自主權的企業法人，安全生產由企業負責的制度容易流于形式，行政機關依法監督的重要性日顯突出，這對安監隊伍建設和安監人員道德修養、業務技術素質和監察執法水平的提高，提出了迫切的新的要求。

在河南，一位鄉鎮煤礦的礦長說：現在鄉鎮煤礦違法開采屢禁不止，原因是多方面的。此次對孟南莊煤礦進行經濟重罰，對制止非法開采會起一定的作用，但不會起根本的作用。現在讓鄉政府管煤礦，鄉里有幾個人懂煤礦？關鍵是各級政府都能依法辦事，讓真正懂行的人來管煤礦，不斷提高鄉鎮煤礦礦主的守法意識、安全意識和安全生產能力。

這位礦長希望政府官員懂行，的確切中要害，但僅此還不夠，還應懂法。河南有一位縣級煤炭局的局長，提出“作為煤炭主管部門，有沒有《煤炭法》的執法權”問題。他說：如果煤炭主管部門沒有《煤炭法》的執法權，就不可能做到對煤礦安全生產的防微杜漸，極有可能形成“事前不預防，事后搞懲辦”的局面。這位煤炭局長的說法是對的，但他所提出的問題在法律上不存在。《煤炭法》的第十二條和第三十七條明確規定，縣級以上煤炭管理部門依法負責本行政區域內煤炭行業和煤礦安全生產的監督管理；在第六章“監督管理”和第七章“法律責任”兩章中，共有八條賦予了煤炭主管部門的監督執法權。如果這位局長提出的問題帶有普遍性，可見一些地方的煤炭管理部門根本就沒有履行，至少是沒有很好地履行法律所賦予的職責，造成本地區安全生產執法監督的嚴重缺位。這位局長道出了普通百姓感受不到的苦衷，那就是《煤炭法》已頒布多年，至今也沒有出臺實施細則，原因何在？

據了解，我國一些省份，至今仍保留著煤炭行業主管部門，而多數省份的煤炭行業主管部門已改稱煤礦安全監察局，并加掛安全生產監督管理局的牌子。其中，煤炭行業實行垂直管理，其余行業實行分級管理。這種一套人馬，兩塊牌子、兩種管理體制的設置對于安全監管力度到底是增強還是削弱，尚待驗證。但有一點是清楚的，如果煤礦安全監察這類具有行業管理性質的機構，不與行使國家監察權的安全生產監管機構脫鉤，它對煤礦的安全監察就會停留在行業管理的水平上。盡管如此，這仍被默認（誤認）為國家監察，而實際上，造成了國家監察的缺位。因為，煤礦安全監察機構實際上就是原來的煤炭行業主管部門和國有煤礦的頂頭上司，在歷史淵源和現實背景的雙重作用下，難免給執法操作帶來諸多不便。媒體經常揭露一些地方政府官員，以親戚朋友的名義開辦煤礦，或入“干股”、“權力股”等，其中不少人成了執法監察的障礙。

《中國安全生產報》披露：2001年5月，該報一名記者隨河南省煤礦安全生產檢查團到鶴壁市采訪。在檢查團的引導車里，鶴山區煤炭局的一位官員居然當著記者的面，用手機給他的一位親朋或是“關系”出主意：在檢查團進行礦井登記時，不要填“準備關閉”，那樣礦井就會被取締，要填“停產整頓”。在現場，這位官員遠離檢查團，一個勁兒打電話。中午就餐時，某市煤炭局一把手接到他的一位在河南省平頂山礦區工作的同學的電話，請他給到該礦區檢查的鶴壁市官員打個招呼，對平頂山礦區的某小礦井高抬貴手。當時，正值河南省組織了十幾個檢查組開展易地檢查，其成員大多是從各重點產煤市煤炭局抽調的。對國有煤礦的“關照”，其情形也大同小異，只是給人的感覺顯得冠冕堂皇一些。總而言之，作為國家安全監管機構，它本不應與監管對象有任何關系，特別是隸屬關系；但是，我們恰恰沒能在機構設置上有效地回避這種關系。這就是當前諸多安全難題都不是工程技術難題的根由所在，也說明我們面臨的安全問題是體制性的，而非觀念性的。

 

安全第一、預防為主：不安全不生產

“安全第一、預防為主”，是我們堅持多年的、成功的安全管理方針，如今這一方針又通過法律形式表述出來，成為做好安全工作總的原則和不可違抗的國家意志。它告訴我們，可以安全生產，應該安全生產，禁止不安全生產。

“安全第一”，就是“安全優先”，具有強制性，要求生產經營單位在確保安全的前提下，努力追求生產經營的其他目標，否則，禁止從事生產經營活動。“預防為主”，就是可以怎么做，應該怎么做，即要求我們不要把安全生產管理只當成事故后的搶救、調查、找原因、追責任、堵漏洞。更為重要的是，要謀事在先，尊重科學，探索規律，采取有效的事前控制措施，千方百計預防事故的發生。

繼重罰孟南莊煤礦之后，關停那些違法和不具備安全生產基本條件的煤礦又拉響了警報，它向世人表明：從今往后，不具備安全條件就不準生產，而不是發生了事故才不準生產。此舉進一步體現了《安全生產法》的立法宗旨，是不折不扣貫徹《安全生產法》的重頭戲、樣板戲。它將為各行各業搞好安全自律，為各級政府加強安全管理，為安監部門依法全方位監管積累經驗，打好基礎。

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