[摘  要]  “企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)宏觀管理體制的確定，對我國安全生產(chǎn)工作起到了積極的促進(jìn)作用。但是，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，該管理體制的概念和內(nèi)容已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢發(fā)展的需要。為此，筆者建議使用“安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制”的概念代替“安全生產(chǎn)管理體制”的概念，并提出我國應(yīng)該建立和完善“國家監(jiān)督，部門負(fù)責(zé)，企業(yè)自律，職工維權(quán)，中介服務(wù)”的安全生產(chǎn)運(yùn)行新機(jī)制。
    [關(guān)鍵詞]  安全管理  安全生產(chǎn)  管理體制  運(yùn)行機(jī)制

1  安全生產(chǎn)管理體制的含義和由來
    所謂體制，是關(guān)于一個組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成、管理權(quán)限劃分等組織制度方面的綜合概念。大到一個國家，小至一個企事業(yè)單位，均有其自身的體制。不同類型和功能的組織系統(tǒng)，它們的體制一般是不同的，例如政府部門和生產(chǎn)企業(yè)二者的體制截然不同。
    安全生產(chǎn)管理體制就是指安全生產(chǎn)管理中各相關(guān)方(政府、企業(yè)、職工)的制約關(guān)系、權(quán)力和義務(wù)的劃分、管理運(yùn)行機(jī)制等的綜合體現(xiàn)。
    1983年，勞動人事部、國家經(jīng)濟(jì)委員會、中華全國總工會在《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)和勞動安全監(jiān)察工作的報告》的通知中，提出了在我國安全生產(chǎn)工作中實(shí)行國家勞動安全監(jiān)察、行政管理和群眾(工會組織)監(jiān)督相結(jié)合的工作體制，后來經(jīng)過國務(wù)院的批轉(zhuǎn)，正式確立為我國的安全生產(chǎn)工作體制。通常將這個工作體制稱為安全管理的“三結(jié)合”體制。一般認(rèn)為，“三結(jié)合”體制的制定，明確了國家監(jiān)察、行政管理和群眾監(jiān)督三者的權(quán)限、職責(zé)、任務(wù)及其相互關(guān)系，使三者從不同層次、不同角度、不同方向貫徹執(zhí)行“安全第一，預(yù)防為主”的工作方針，協(xié)調(diào)一致地實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的共同目的。
    隨著安全管理實(shí)際工作的不斷推進(jìn)，人們逐漸認(rèn)識到“三結(jié)合”的安全管理工作體制并不完善，其中還缺少一個重要的環(huán)節(jié)——行業(yè)部門的責(zé)任。實(shí)際上，安全生產(chǎn)的參與者主要是企業(yè)、職工和政府3個方面，而企業(yè)是安全生產(chǎn)的主體。但是，從我國計劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制來看，企業(yè)要受到行業(yè)主管部門和經(jīng)濟(jì)管理部門的管理，包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層人事的安排、經(jīng)營計劃的制定、原材料的供應(yīng)、產(chǎn)品的銷售、利潤的分配等等。因此，企業(yè)與行業(yè)主管部門之間具有行政上的隸屬關(guān)系，行業(yè)主管部門是連接政府與企業(yè)的主要環(huán)節(jié)，企業(yè)的安全管理工作也要受到行業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)和控制。在安全管理體制中，“行政管理”應(yīng)該包含行業(yè)管理和企業(yè)自我管理兩個層次，這兩個層次的安全管理機(jī)制、對象和職責(zé)等并不相同。為了使安全管理體制更加符合實(shí)際，國務(wù)院1993年50號文《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知》中正式提出：實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制。為了方便起見，將其稱為“四結(jié)合”體制。
    該體制實(shí)際上是我國安全生產(chǎn)管理的宏觀體制，以區(qū)別于國家安全監(jiān)察體制、企業(yè)安全管理體制等具體的體制。
2  安全生產(chǎn)管理體制已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢
 　 安全管理體制的確立和修訂對我國安全生產(chǎn)管理工作產(chǎn)生了積極的推動作用，使人們在思想上、制度上，對安全生產(chǎn)管理工作的體制更加系統(tǒng)化、明朗化，在計劃經(jīng)濟(jì)時期發(fā)揮了重要作用。
    可是，隨著我國改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的逐步建立，筆者認(rèn)為，安全生產(chǎn)管理體制的概念及內(nèi)涵已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，必須加以修訂和完善，其理由如下：
1)　市場經(jīng)濟(jì)下的生產(chǎn)模式與計劃經(jīng)濟(jì)完全不同
    如前所述，“體制”是關(guān)于一個組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成、管理權(quán)限劃分等組織制度方面的綜合概念。在計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國的生產(chǎn)模式是從國家到行業(yè)到企業(yè)再到職工，形成一個層次化的行政組織管理系統(tǒng)，企業(yè)相當(dāng)于國家的一個部門，職工是國家的工作人員。在此系統(tǒng)中，每個層次各司其職，各有其責(zé)，當(dāng)然安全管理亦是如此。在這種背景下，提出安全生產(chǎn)管理的宏觀管理體制是完全合理的。
    然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，生產(chǎn)模式完全與計劃經(jīng)濟(jì)不同，生產(chǎn)的主體——企業(yè)，不再受國家和行業(yè)的指令性控制，轉(zhuǎn)而受到市場運(yùn)行機(jī)制的控制；企業(yè)管理人員不再是國家干部，職工也不再是國家工作人員。總之，過去的國家直接管理的生產(chǎn)組織系統(tǒng)已不復(fù)存在，再使用過去的安全管理的宏觀的“體制”概念顯然不合適了。
2)　“四結(jié)合”體制中的問題
    (1)關(guān)于行業(yè)管理問題
    即使勉強(qiáng)還可以沿用“體制”的概念，也需要對“四結(jié)合”體制的內(nèi)容進(jìn)行改變和修正，以適應(yīng)當(dāng)前及今后的形勢�！八慕Y(jié)合”體制中“行業(yè)管理”的問題尤其突出。在國家極力推行企業(yè)制度改造、轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，逐步取消行業(yè)部門對企業(yè)直接管理的大環(huán)境下，安全生產(chǎn)管理體制中的“行業(yè)管理”就成了無本之木，自然也要銷聲匿跡。
    (2)關(guān)于企業(yè)負(fù)責(zé)問題
    對于安全生產(chǎn)工作，企業(yè)肯定要負(fù)起遵法守法的責(zé)任，但是要負(fù)責(zé)的不僅僅是企業(yè)，許多政府部門和權(quán)力機(jī)構(gòu)同樣要對企業(yè)的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。大量事實(shí)說明，這些部門和機(jī)構(gòu)只行使職權(quán)而不承擔(dān)責(zé)任的結(jié)果極有可能帶來職權(quán)的濫用或無用。因此，只提企業(yè)負(fù)責(zé)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，有關(guān)政府部門的不負(fù)責(zé)任甚至比企業(yè)的不負(fù)責(zé)任對安全生產(chǎn)的危害更大。
    (3)關(guān)于群眾監(jiān)督問題
    群眾監(jiān)督的出發(fā)點(diǎn)是正確的，即職工群眾為了自身的利益，要監(jiān)督企業(yè)搞好安全生產(chǎn)�！氨O(jiān)督”的行為一般是發(fā)生在主人對仆人、上級對下級的情況下；除非被特別授予了監(jiān)督權(quán)，否則下級是不可能監(jiān)督上級甚至是同級的。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，從理論上說，工人群眾是企業(yè)的主人翁，企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)是群眾的公仆，因此，可，以有安全生產(chǎn)上的“群眾監(jiān)督”之說，雖然這種監(jiān)督在絕大多數(shù)情況下形同虛設(shè)。
    實(shí)際上，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的轉(zhuǎn)變，職工與企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了徹底的改變，企業(yè)的主人只能是企業(yè)資本的占有者，而不占有企業(yè)資本的普通職工，只是與企業(yè)建立了一種勞務(wù)關(guān)系。企業(yè)職工依據(jù)這種勞務(wù)關(guān)系，是無法對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的。
3)  尋求全新的途徑和手段對安全生產(chǎn)宏觀調(diào)控
    筆者認(rèn)為，既然現(xiàn)行的安全生產(chǎn)管理體制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)改革的形勢，與其對它修修補(bǔ)補(bǔ)，不如干脆放棄“管理體制”這一提法，尋求新的途徑和手段，實(shí)現(xiàn)對安全生產(chǎn)的宏觀調(diào)控。
4)  “體制”與“體系”術(shù)語需統(tǒng)一
  　還有一個不太大的理由。“體制”與“體系”在英看中應(yīng)該是同一個詞“system”。這樣在對外交流對，將會把完全是不同概念的“安全管理體制”和“安全管理體系”均翻譯成“Safety Management Sys—tem”。恕筆者孤陋寡聞，不知過去這個問題是如何處理的。為避免此類麻煩，不如在漢語中不再使用“安全管理體制”一詞。
3  使用安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制的概念更為合理
    為了保持安全生產(chǎn)管理體制中合理的思想和工作方法的延續(xù)性，可以使用安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制來代替安全生產(chǎn)管理體制的說法。
    所謂“機(jī)制”，泛指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式(現(xiàn)代漢語詞典修訂本．北京：商務(wù)印書館，1997)。由此安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制的概念則可以定義成：與安全生產(chǎn)工作正常運(yùn)行有關(guān)的各部分(即國家、企業(yè)、員工、社會組織等)之間的相互關(guān)系和相互作用的方式。從該定義可以看出，運(yùn)行機(jī)制的概念強(qiáng)調(diào)的是安全生產(chǎn)系統(tǒng)的各組成部分之間處于何種關(guān)系以及如何相互作用，不存在諸如組織結(jié)構(gòu)、管理權(quán)限劃分等在管理體制中所含有的概念，從而更準(zhǔn)確地反映了當(dāng)前安全生產(chǎn)工作系統(tǒng)的本質(zhì)。
    借用安全生產(chǎn)管理體制的描述模式，可以將我國應(yīng)該建立健全的安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)容歸納為5個部分，20個字，即“國家監(jiān)督，部門負(fù)責(zé)，企業(yè)自律，職工維權(quán)，中介服務(wù)”。下面對每個部分的具體含義進(jìn)行說明。
3．1  國家監(jiān)督
    國家監(jiān)督是指國家授權(quán)某政府機(jī)構(gòu)代表國家行使對職業(yè)安全衛(wèi)生進(jìn)行管理的職能。其中“監(jiān)督”的含義應(yīng)包括三方面：監(jiān)察、指導(dǎo)和服務(wù)。
1) 監(jiān)察
    即國家勞動安全生產(chǎn)監(jiān)察，是由國家授權(quán)某政府部門對各類具有獨(dú)立法人資格的企事業(yè)單位執(zhí)行安全法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，用法律的強(qiáng)制力量推動安全生產(chǎn)方針、政策的正確實(shí)施。
2) 指導(dǎo)
    指導(dǎo)則是國家有關(guān)部門通過制定和發(fā)布相應(yīng)的安全生產(chǎn)方針、政策、要求等，為企業(yè)搞好安全生產(chǎn)工作指明方向和道路。
3) 服務(wù)
    服務(wù)就是通過向社會提供國內(nèi)外勞動安全信息咨詢、為安全素質(zhì)較高的人才創(chuàng)造更有利的就業(yè)機(jī)會、開展安全宣傳教育和文化活動、促進(jìn)安全科學(xué)技術(shù)研究和安全產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等手段幫助企業(yè)提高安全管理工作的水平。
    總之，國家監(jiān)督機(jī)制就是國家通過監(jiān)察、指導(dǎo)、服務(wù)等方式，為企業(yè)搞好安全生產(chǎn)創(chuàng)造一個良好的大環(huán)境，以促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的“自律”。
3．2  部門負(fù)責(zé)
1) 部門負(fù)責(zé)的概念
    部門負(fù)責(zé)是指與安全生產(chǎn)有關(guān)的各級政府部門和權(quán)力機(jī)關(guān)，以及這些部門的責(zé)任人，對企業(yè)的安全生產(chǎn)工作負(fù)有直接或間接的責(zé)任。
2) 部門的責(zé)任與權(quán)利
    責(zé)任與權(quán)利是相對應(yīng)的。各級政府部門和權(quán)力機(jī)關(guān)對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動具有審批權(quán)、許可權(quán)、審查權(quán)、認(rèn)證權(quán)、驗(yàn)收權(quán)、處罰權(quán)等，在這種種權(quán)力中，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)直接相關(guān)，有些與企業(yè)的安全生產(chǎn)間接相關(guān)。應(yīng)該針對這些權(quán)力和權(quán)力的執(zhí)行過程，制定出權(quán)力部門和負(fù)責(zé)人員的有關(guān)安全生產(chǎn)方面的更加詳細(xì)的職責(zé)，只有職責(zé)真正明確了，責(zé)任的承擔(dān)才是合理的、令人心服口服的。
3) 關(guān)于特大事故責(zé)任追究
    國務(wù)院最新頒布的《特大勞動安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》的行政法規(guī)就是為了建立起“部門負(fù)責(zé)”的機(jī)制。筆者認(rèn)為，僅僅制定該法規(guī)還不夠，應(yīng)該進(jìn)一步詳細(xì)研究制定各級政府和相關(guān)部門在企業(yè)勞動安全問題上的權(quán)限、職責(zé)，建立起完善的責(zé)任制。
3．3  企業(yè)自律
    這里企業(yè)是廣義的概念，即我國境內(nèi)的一切獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行政實(shí)體，既包括一般概念的企業(yè)(工廠等)，也包括事業(yè)單位、服務(wù)性機(jī)構(gòu)等。
    企業(yè)自律的完整含義應(yīng)該包括企業(yè)在安全生產(chǎn)中的“自我約束”和“自我激勵”。
1) 自我約束
    企業(yè)安全生產(chǎn)的自我約束主要體現(xiàn)在兩個方面：其一是在法制的環(huán)境下，企業(yè)的行為和表現(xiàn)滿足安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求；其二是在良好的市場競爭條件下，企業(yè)的行為和表現(xiàn)滿足企業(yè)之間公平競爭的需要。當(dāng)然公平競爭也必須建立在遵法守法的基礎(chǔ)之上，但可高于法律的要求。
2) 自我激勵
    企業(yè)安全生產(chǎn)自我激勵就是企業(yè)在安全生產(chǎn)過程中制定超越法律法規(guī)的要求或超越自我現(xiàn)狀的目標(biāo)并有效實(shí)施，不斷完善安全管理和安全技術(shù)改造，自覺地持續(xù)改進(jìn)安全績效，達(dá)到安全生產(chǎn)管理的最高境界。
    企業(yè)自律的基本要求是實(shí)現(xiàn)企業(yè)在法制環(huán)境下的自我約束，這是每一個企業(yè)都應(yīng)該做到的。
3．4  職工維權(quán)
1) 關(guān)于職工維權(quán)
    職工維權(quán)是指企業(yè)職工在生產(chǎn)勞動過程中，依據(jù)法律法規(guī)，對自身應(yīng)享有的安全和健康權(quán)利自覺地進(jìn)行維護(hù)。
    國家通過制定法律、監(jiān)督法律的執(zhí)行和遵守情況來保護(hù)職工在生產(chǎn)勞動中的權(quán)利，企業(yè)為遵守國家法律而保障職工的權(quán)利。這些都是必需的，但只有這些還不能完全避免對職工的侵權(quán)現(xiàn)象，職工還應(yīng)該主動維護(hù)自己的合法權(quán)益。
2) 職工維權(quán)的主要內(nèi)容
    在職業(yè)安全衛(wèi)生方面，職工享有知情權(quán)、安全健康保障權(quán)、受教育權(quán)等。
3) 職工維權(quán)的方法
    職工維權(quán)的方法有兩種。其一是通過職工自己的合法組織如工會、職工代表大會等來進(jìn)行，所采取的維權(quán)手段與過去的“群眾監(jiān)督”方法類似。其二是通過法律的手段來進(jìn)行，如法律仲裁、訴訟等，這種手段可以是職工的個人行為，不必經(jīng)過工會等組織。
    利用法律維權(quán)應(yīng)該說是職工權(quán)利意識的進(jìn)步，也是更加積極有效的手段，但可能給行為人帶來較多的麻煩和不便。實(shí)際上，職工維權(quán)機(jī)制正體現(xiàn)了廣大職工從“要我安全”向“我要安全”的轉(zhuǎn)變。
3．5  中介服務(wù)
1) 勞動安全中介服務(wù)及其運(yùn)作
    勞動安全中介服務(wù)的概念是近幾年提出的，尤其在1998年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革以后，這一思路已被付諸實(shí)施。所謂安全中介服務(wù)，是指具有執(zhí)業(yè)資格的個人或者獨(dú)立法人，以自己的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，在勞動安全工作牛為政府、企業(yè)甚至職工個人提供有償性的咨詢、科研、調(diào)查、培訓(xùn)、檢測檢驗(yàn)、評價、技術(shù)措施改造等服務(wù)，協(xié)助政府開展安全監(jiān)督與管理，促進(jìn)企業(yè)安全管理水平的提高。
    安全中介服務(wù)正常開展的前提是：必須由國家通過制定有關(guān)的法律、法規(guī)，對安全中介服務(wù)機(jī)構(gòu)(組織)的設(shè)立原則、從業(yè)人員資格的認(rèn)證，提供服務(wù)者與服務(wù)對象之間的關(guān)系、服務(wù)過程與業(yè)務(wù)范圍，并對法律責(zé)任等作出明確的規(guī)定，逐步建立起按市場機(jī)制運(yùn)行的勞動安全領(lǐng)域的社會化中介服務(wù)體系。
2) 勞動安全中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)領(lǐng)域
    中介服務(wù)可以向政府、企業(yè)和職工提供科學(xué)的、公正的、有效的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會資源的共享和最佳配置。中介服務(wù)的領(lǐng)域可以包括金融、工傷保險、科學(xué)技術(shù)、教育培訓(xùn)、法律咨詢、檢測檢驗(yàn)、事故調(diào)查、安全評價、體系認(rèn)證等各個方面。
    安全中介服務(wù)機(jī)制應(yīng)該是市場經(jīng)濟(jì)條件下我國安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制中不可缺少的部分。
4  結(jié)  論
    放棄“安全生產(chǎn)管理體制”的提法而改用“安全生產(chǎn)運(yùn)行機(jī)制”的概念，可以說是大勢所趨�！皣�家監(jiān)督，部門負(fù)責(zé)，企業(yè)自律，職工維權(quán)，中介服務(wù)”的機(jī)制綜合了與安全生產(chǎn)有關(guān)的各個方面的作用和相互關(guān)系。只要大家積極推行這個運(yùn)行機(jī)制，將會使我國安全生產(chǎn)管理工作建立在更加科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上。
    無論是管理體制，還是運(yùn)行機(jī)制，其制定和修改均會對安全生產(chǎn)工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，筆者在此僅提出一些個人的觀點(diǎn)和看法，誠望有識之士賜教。
    參考文獻(xiàn)   
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2  李增元．安全生產(chǎn)管理實(shí)用知識．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997．
　　（作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、北京安康文化交流有限公司  摘自：《中國安全科學(xué)學(xué)報》2002.1）