《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》的頒布，有力地推動了我國職業(yè)安全衛(wèi)生法制化的進程，進而有力地推動了職業(yè)安全衛(wèi)生工作的開展，其積極意義和重要作用應(yīng)當予以充分肯定。但不必諱言，兩部法律也存在一些不足。為了進一步完善我國的職業(yè)安全衛(wèi)生立法，筆者提出以下建議。
第一項建議：制定《職業(yè)（勞動）安全衛(wèi)生法》
一、制定《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的必要性
職業(yè)安全衛(wèi)生是一個國際通行的概念，其惟一宗旨是保障職工在職業(yè)活動中的安全與健康。其中的“安全”是指勞動中不發(fā)生導(dǎo)致人體急性傷害的事故，保障人身安全；“衛(wèi)生”是指防止勞動中人體受各種有害因素的慢性損害，保障人的身心健康，二者缺一不可。雖然其中包括許多具體的工作任務(wù)和內(nèi)容，如預(yù)防生產(chǎn)傷亡事故、預(yù)防職業(yè)危害及防治職業(yè)病等，然而這幾個方面就其宗旨、方針政策、指導(dǎo)思想、基本原則、監(jiān)督管理體制等方面來說，都是一致的。因此，職業(yè)安全衛(wèi)生是一個全面的、完整的、內(nèi)涵豐富的概念。筆者設(shè)想：能否以“職業(yè)安全衛(wèi)生”來整合“職業(yè)安全”和“職業(yè)衛(wèi)生”工作呢？
使勞動者獲得安全衛(wèi)生保護是人權(quán)與勞權(quán)的內(nèi)容，是勞動者的基本權(quán)利。從各國職業(yè)安全衛(wèi)生立法的歷史沿革來看，幾乎都是從制定一些單一的、零星的、僅適用于某一特定范圍的法規(guī)開始，進而逐步發(fā)展到制定一部綜合性、全面性、適用范圍廣的職業(yè)安全衛(wèi)生基本法——《職業(yè)（或勞動、勞工）安全衛(wèi)生法》。
為了更有力地推動我國的職業(yè)安全衛(wèi)生工作，筆者建議：在《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》的基礎(chǔ)上，努力創(chuàng)造條件，盡快制定、頒布《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，作為職業(yè)安全衛(wèi)生法律體系中《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》的上位法。其主要理由是：
1．從立法目的和涵蓋內(nèi)容來看，《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》不能取代《職業(yè)安全衛(wèi)生法》
《安全生產(chǎn)法》的立法目的是：“為了加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，防止和減少生產(chǎn)安全事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟發(fā)展。”
《職業(yè)病防治法》的立法目的是：“為了預(yù)防、控制和消除職業(yè)病危害，防治職業(yè)病，保護勞動者健康及其相關(guān)權(quán)益，促進經(jīng)濟發(fā)展。”該法中的職業(yè)病是指法定職業(yè)病，即列入國家主管部門制定的《職業(yè)病目錄》的職業(yè)病。這意味著其他職業(yè)危害并不在《職業(yè)病防治法》的適用范圍內(nèi)。
而《職業(yè)安全衛(wèi)生法》的立法目的應(yīng)當是：保障勞動者在生產(chǎn)勞動過程中的安全與健康。其內(nèi)容包括預(yù)防生產(chǎn)傷亡事故和預(yù)防職業(yè)危害與防治職業(yè)病，涉及、涵蓋預(yù)防所有危及、危害勞動者安全與健康因素的內(nèi)容。
綜上所述，《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》并不能涵蓋職業(yè)安全衛(wèi)生的全部內(nèi)容。特別要指出的是：目前對企業(yè)職業(yè)危害的監(jiān)管及治理，事實上處于安監(jiān)部門、衛(wèi)生部門、勞動部門（《勞動法》中有“勞動安全衛(wèi)生”專章，而《勞動保障監(jiān)察條例》中卻沒有勞動安全衛(wèi)生的內(nèi)容）“三不管”狀態(tài)。這種情況持續(xù)下去，后果不堪設(shè)想。
2．《安全衛(wèi)生法》和《職業(yè)病防治法》分立，分部門監(jiān)管，不利于企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生工作的開展
預(yù)防生產(chǎn)事故和預(yù)防職業(yè)危害與職業(yè)病是職業(yè)安全衛(wèi)生工作的兩項主要內(nèi)容，在企業(yè)中由同一個職能部門管理；現(xiàn)在推行的企業(yè)職業(yè)安全健康管理體系的工作內(nèi)容也涵蓋這兩個方面。兩法分立，兩方面的工作由兩個政府主管部門監(jiān)管，給企業(yè)增加了負擔，不利于企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生工作的開展。僅舉建設(shè)項目“三同時”工作為例：一個建設(shè)項目在可行性階段要分別做安全與職業(yè)危害兩個預(yù)評價，分別報主管部門審批（此外還有環(huán)境保護預(yù)評價）；在初步設(shè)計階段要分別編寫《安全生產(chǎn)專篇》和《職業(yè)衛(wèi)生專篇》（此外還有《環(huán)境保護專篇》及《消防專篇》），分別審查；最后再分別由各個主管部門進行竣工驗收。試想：如果能夠統(tǒng)一做職業(yè)安全衛(wèi)生預(yù)評價、初步設(shè)計（職業(yè)安全衛(wèi)生專篇）統(tǒng)一驗收的話，是否對企業(yè)開展職業(yè)安全衛(wèi)生工作會有利些？
此外，根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，用人單位的新建、改建、擴建、技術(shù)改造、技術(shù)引進項目的職業(yè)病危害項目申報由衛(wèi)生行政部門受理并實施監(jiān)督，而作業(yè)現(xiàn)場的職業(yè)衛(wèi)生情況卻由安全生產(chǎn)監(jiān)督部門實施監(jiān)督。這種不順的關(guān)系，顯然于職業(yè)安全衛(wèi)生的監(jiān)察工作是很不利的。
二、對《職業(yè)安全衛(wèi)生法》內(nèi)容的初步設(shè)想
1．立法目的：以人為本，保障勞動者在生產(chǎn)勞動中的安全與健康。
2．適用范圍：在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織（統(tǒng)稱“用人單位”）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者。
3．主要內(nèi)容：作為一部全面性、綜合性、基礎(chǔ)性的法律，《職業(yè)安全衛(wèi)生》的內(nèi)容至少應(yīng)當包括：
⑴國家職業(yè)安全衛(wèi)生方針、基本原則和基本制度；
⑵政府、用人單位、職工（工會）三方管理體制；
⑶政府的監(jiān)察職責與權(quán)力（應(yīng)對現(xiàn)行監(jiān)察機構(gòu)進行整合）；
⑷用人單位的責任與權(quán)利，重在強化其保障責任；
⑸勞動者的權(quán)利與義務(wù)及工會的職權(quán)，重在保障勞動者的合法權(quán)益；
⑹與勞動安全衛(wèi)生相關(guān)地位及人員（如建筑承包商、產(chǎn)品及材料等的供應(yīng)商、設(shè)計人員、工程技術(shù)人員等）的責任；
⑺法律責任；
⑻授權(quán)制定《實施細則》及必要的配套法規(guī)及標準。
第二項建議：依法確立職業(yè)安全衛(wèi)生三方管理體制
《勞動法》規(guī)定：“獲得勞動安全衛(wèi)生保護”是職工的基本權(quán)利，《工會法》規(guī)定：“維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責。”因此工會參與勞動安全衛(wèi)生工作是法律賦予工會的職責和權(quán)力。但是，當前的工會遠遠不能適應(yīng)職業(yè)安全衛(wèi)生工作形勢的要求，甚至對職業(yè)安全衛(wèi)生工作的參與還有弱化的趨勢。其中原因自然很多，在職業(yè)安全衛(wèi)生立法中沒有確立政府、用人單位和工會三方管理體制應(yīng)是原因之一。
一、我國職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制的重要意義
安全生產(chǎn)管理體制（簡稱“管理體制”）明確了政府、用人單位（包括其代表組織）和工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的地位和基本權(quán)力（利）與職責，這三方是職業(yè)安全衛(wèi)生工作的三個支柱，缺一不可。需要指出的是：管理體制中的“群眾監(jiān)督”很明確是指職工群眾監(jiān)督，一般由工會組織作為代表來實施。
三方管理體制的確立，決不是一種主觀臆斷，而是在我國由社會主義計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟過程中，做好職業(yè)安全衛(wèi)生工作，切實保障職工群眾安全與健康的客觀需要。在計劃經(jīng)濟條件下，企業(yè)歸屬國家，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動（包括職業(yè)安全衛(wèi)生工作）都是在政府通過其各行政管理部門統(tǒng)一計劃、實施、檢查和調(diào)節(jié)，基本上可以使職業(yè)安全衛(wèi)生工作與經(jīng)濟活動同步。各方利益一體化（統(tǒng)一在國家利益之中），職工權(quán)益問題沒有顯現(xiàn)出來。在市場經(jīng)濟條件下，實施公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度。企業(yè)依法自主經(jīng)營、自負盈虧，政府不再直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生工作由本單位負責。在激烈的市場競爭中企業(yè)必然追求效益優(yōu)先，利潤至上。在國家不再直接“干預(yù)”，立法、執(zhí)法與監(jiān)管力度跟不上的情況下，弱化甚至放棄職業(yè)安全衛(wèi)生工作是必然的結(jié)果。其直接后果就是生產(chǎn)傷亡事故與職業(yè)危害和職業(yè)病高發(fā)，職工的生命安全與健康得不到保障，其合法權(quán)益受到侵害，這方面的案例不勝枚舉。在市場經(jīng)濟體制下，勞動關(guān)系中的職工一方處于弱勢地位，權(quán)益容易受損，是普遍規(guī)律，他們只能依靠工會組織來維護自己的合法權(quán)益。因此在宏觀層面建立“政府、用人單位、工會”三方機制，就成為國際通行的維護勞動者權(quán)益，協(xié)調(diào)、穩(wěn)定勞動關(guān)系的有效機制。職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制就是勞動關(guān)系三方協(xié)調(diào)機制在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的具體體現(xiàn)和運用，對于搞好職業(yè)安全衛(wèi)生工作，切實維護職工合法權(quán)益至關(guān)重要。
二、目前存在問題
工會組織參與職業(yè)安全衛(wèi)生工作分為兩個層面：宏觀參與和基層參與，二者相輔相成、互相促進，是一個有機整體。其中基層參與是工會參與的基礎(chǔ)，主要是工會組織職工直接對企業(yè)勞動保護工作參與管理；宏觀參與是工會參與的最高形式，是從“源頭”上的參與，為基層參與提供法律和政策上的必要保障。主要是工會組織、代表職工通過各種途徑參與國家及各級政府職業(yè)安全衛(wèi)生法律法規(guī)和有關(guān)政策的制定。
由于《安全生產(chǎn)法》中沒有從宏觀上確立職業(yè)安全衛(wèi)生工作中“政府、用人單位和工會三方管理體制”，只是規(guī)定了“工會依法組織職工參加本單位安全生產(chǎn)工作的民主管理和民主監(jiān)督，維護職工在安全生產(chǎn)方面的合法權(quán)益。”即：只明確了工會基層參與的權(quán)利與職責，而“遺忘”了工會宏觀參與的權(quán)利與職責，使基層參與失去源頭的保障和支持，降低了工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的地位，削弱了工會勞動保護工作，也不利于職業(yè)安全衛(wèi)生工作全局。
立法的這一缺陷也導(dǎo)致了業(yè)內(nèi)外漠視工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的地位和作用，將工會監(jiān)督與一般的社會監(jiān)督（如媒體等）混為一談的思想認識。筆者認為：這種認識是不妥當?shù)模瑢τ诼殬I(yè)安全衛(wèi)生工作是有害無益的。因為職業(yè)安全衛(wèi)生跨越不同的領(lǐng)域，具有不同的屬性。既涉及經(jīng)濟、生產(chǎn)領(lǐng)域的問題，又涉及勞動關(guān)系領(lǐng)域的問題。就生產(chǎn)領(lǐng)域而言，職工安全素質(zhì)的高低，直接影響到職業(yè)安全衛(wèi)生工作的成敗。職工的安全素質(zhì)達到什么水平，企業(yè)的職業(yè)安全衛(wèi)生工作就能達到什么水平。為了不另一方面就勞動關(guān)系領(lǐng)域來說，職工是勞動關(guān)系一方當事人，獲得職業(yè)安全衛(wèi)生保護是職工的基本權(quán)利。生產(chǎn)傷亡事故、職業(yè)危害和職業(yè)病直接威脅職工的生命安全和健康，損害他們的合法權(quán)益。職業(yè)安全衛(wèi)生工作的好壞直接影響到職工權(quán)益的維護。因此，作為職工合法權(quán)益的代表者和維護者，工會必須從宏觀到基層全方位參與職業(yè)安全衛(wèi)生工作。與社會其他方面的監(jiān)督相比，工會監(jiān)督的身份不同、地位與作用不同，權(quán)利與職責也不同。將工會監(jiān)督混同于一般社會監(jiān)督，必將削弱工會在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的作用，并必然影響到職業(yè)安全衛(wèi)生工作的全局。
為了充分發(fā)揮工會（代表職工群眾）在職業(yè)安全衛(wèi)生工作中的能動作用，進一步推進職業(yè)安全衛(wèi)生工作，盡快依法確立政府、用人單位、職工（工會）三方職業(yè)安全衛(wèi)生管理體制是必要的。
陳瑩 全國總工會勞動保護顧問 中國勞動關(guān)系學(xué)院教授