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    30億元能否撬動數百億的煤礦安全改造投入，配套資金的如期足額到位成為關鍵

    10月3日凌晨，河南省鶴壁煤業集團公司二礦發生特大瓦斯爆炸事故，34名礦工遇難。國務院隨后成立事故調查組，最高人民檢察院亦參與其中。

    血色礦難沖淡了國慶“黃金周”的歡樂氣氛。據國家安全生產監督管理總局（下稱安監總局）公布的數字，國慶期間，共發生五起死亡十人以上的特大安全事故，其中三起為煤礦礦難，死亡人數達63人。

    今年以來，中國礦難頻發態勢未見扭轉。截至9月，共發生煤礦特大事故（死亡十人以上）40起，死亡1159人，比去年同期增加14起和772人，特別是2月14日發生在遼寧阜新的孫家灣煤礦瓦斯爆炸事故，死亡214人，是1949年以來的第二大礦難。

    孫家灣礦難發生后不久，2月23日，國務院總理溫家寶主持召開了國務院常務會議，研究加強煤礦安全生產。這次會議上，30億元的國債資金被安排用于今年支持國有重點煤礦安全技術改造。據悉，在今年國債資金總量減少300億元的基礎上，煤炭安全改造資金仍然比2004年的22億元增加了近37％，為近年最大規模。

    9月中旬，隨著第三批9.5億元資金的下撥，30億元煤炭安全改造國債補助項目資金已經全部到位。

杯水車薪

    據國家發改委人士介紹，30億元國債資金的劃撥主要以45家國有大型煤礦申報安全改造項目牽頭，各級地方政府和企業有相應的配套資金。其中，中央和地方財政資金的比例為——東部地區1∶0.8，中部地區1∶0.4，西部地區和東北老工業基地1∶0.2。煤炭大省山西的配套資金比例比照西部地區和東北老工業基地的標準執行。發改委強調，地方財政的配套資金要專項列支，并與中央資金同時到位。

    此外，30億元資金中，補助資金為14億元，主要給予安全重點監控煤礦中經濟較困難者；貸款貼息資金16億元。此次對發改委批準的利用銀行貸款的安全改造項目，國家將給予全額貼息兩年的政策支持。安監總局新聞發言人黃毅告訴記者：“30億元對于我國煤炭行業的安全欠賬來說只是杯水車薪，但我們希望可以借此帶動地方政府和企業的資金投入。”

    按照計劃，30億元的國債資金將帶動總投資400億元左右的煤礦安全改造項目的實施。今年4月，第一批5020萬元國債資金發放，與之相關的地方政府配套資金為1264萬元，企業自有資金1.04億元。兩個多月后，第二批共計４億多元的國債資金指標下發，帶動地方政府配套資金1.1億多元和企業自有資金69.1億元。9月中旬，最后一批資金下撥，其中國債資金9.5億元，地方政府配套2.7億元，企業自有資金投資179億元，銀行意向貸款額約130億元。

    據介紹，此次審核的安全改造項目參考了行業內專家多次“會診”的結果，主要針對國有大型煤礦的礦井通風、瓦斯抽采、安全監測監控、防塵滅火等系統以及提升、運輸、供電系統等進行改造。

    鶴壁礦難無疑再次凸現了瓦斯爆炸對中國煤礦安全的重大威脅。據安監總局統計，2002年至2005年8月21日，全國煤礦發生29起特別重大事故，死亡1743人。其中，瓦斯爆炸事故24起，死亡1578人，事故起數和死亡人數分別占83%和91%。

    據專家介紹，由于資源賦存條件和開采條件比較差，井工礦占95%，高瓦斯和瓦斯突出礦井占51%，中國煤炭行業天然具有高危性。而安全投入不足，保障能力薄弱無疑加劇了危險的釋放。

    據中國煤炭工業發展研究中心安全生產戰略與政策研究所副所長張力介紹，安全投入是指一國（包括部門、行業、企業等）用于安全生產活動的人力、物力和財力的總和，包括了用于技術改造、安全設施和職工安全教育與培訓等方面的費用。

    安監總局局長李毅中也曾指出，“礦難的原因之一是我國煤礦長期投入不足，安全欠賬嚴重”。據安監總局測算，中國國有煤礦的安全投入欠賬達500多億元，生產設備超期服役的約占三分之一。非國有煤礦投入不足的情況更為嚴重。在2004年全國生產的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產條件。

    由此，盡管30億元的國債資金安排顯示了國家在解決煤礦安全投入不足上的力度正在加大，但距離真正彌補安全欠賬仍相差甚遠。今年年中，來自科研院所和煤礦企業等的安全技術專家，對此次國債資金投入的45家重點監控煤礦進行了調查。結果顯示，安全欠賬達到587億元。

　　“煤礦安全生產最大的問題不是存在于大型企業，而是大量的中小煤礦。”國務院發展研究中心研究員錢平凡強調指出，“大型煤礦往往一次性傷亡人數較多，更容易引人關注，但安全欠賬問題在中小煤礦中尤為嚴重。此次國債項目資金并沒有涉及中小煤礦。”

    實際上，整個煤炭行業的安全欠賬遠高于目前的統計——500多億元中并未涵蓋數以萬計的中小煤礦。“這些煤礦自開礦起就投入不足，安全欠賬更是龐大。有統計認為超過2000億元。”張力透露。

在今年3月舉行的全國煤礦安全改造和瓦斯治理工作電視電話會議上，國家發改委主任馬凱表示，自2005年起，國家將通過多渠道籌集資金，爭取用兩到三年的時間，基本完成煤礦安全技術改造任務，使煤礦安全生產條件得到明顯改善，有效控制特大瓦斯事故。

監管之憂

    此次國有煤礦安全改造以其國債資金牽頭的性質而備受矚目，特別是30億元資金相關的地方配套以及企業自有資金投入能否如期足額到位為眾所關注的問題。

    這種擔心并非無來由。實際上，在歷年的財政審計中，國債項目的資金管理和使用均暴露出諸多問題。

    首先，國債投資項目的審批存在不確定性。通常，每年國債項目的申報由國家發改委大致確定幾大投資方向后，各級地方政府再依此選擇投資項目，確定申報的資金規模，匯總后上報發改委。申報流程中最關鍵的環節，即成本預測和項目論證均在地方。有關審計顯示，一些國債項目普遍存在虛報資金的問題。據悉，此次煤炭企業安全改造資金國債項目，從地方上報到發改委下達指標，前后只有幾個月的時間。各地申報項目近千個，發改委的考察和審查工作難度之大可想而知。

    其次，國債項目資金普遍存在配套資金不到位和資金被挪用的情況。據悉，目前的國債資金投入方式多為國債專項資金、中央補助、地方政府撥付、銀行貸款和其他配套資金投入相結合。

    2004年8月，審計署公布了“部分城市基礎設施國債項目建設效果”的審計報告。結果顯示，在抽查的項目中，四分之一項目沒能按建設責任書或計劃建成，而其中的重要原因是配套資金不落實。報告稱，截至2003年6月，抽查項目中，中央補助國債和轉貸地方國債到位98%，而地方配套資金只到位78%，造成實際缺口近100億元。

    此次安全改造資金的地方配套為4億元，涉及20多個省市。有關部門的人士坦稱，對于此次30億元國債資金的使用以及配套資金的到位，有關監督仍因缺乏同步性和具體措施而顯得乏力。

    《財經》獲悉，為防止個別企業擠占和挪用安全資金，自2005年始，安監總局將在對國有煤礦進行例行的安全大檢查時，將把企業是否按照標準投入一定比例資金在安全上作為檢查的一項重要內容。

安全費用提取之困

    此次國債項目投入，企業配套資金成為大頭——將近250億元，和地方資金一起占到總投資的60％以上。另外，130億元的銀行配套貸款并無指定銀行承擔，由涉及企業自行向銀行申請。這些環節的確保到位將是此次30億元國債項目資金“功德圓滿”的關鍵。今年5月，國務院發布的《關于促進煤炭工業健康發展的若干意見》指出，將“按照企業負責、政府支持的原則，完善中央、地方和企業共同增加煤礦安全投入的機制。各類煤礦要按有關規定提取生產安全費用”。

    安全費用，是指企業按原煤實際產量從成本中提取，專門用于煤礦安全生產設施投入的資金。“目前，煤炭企業不是沒有錢，而是在現有的會計制度下無法足額提取。”錢平凡指出，煤炭安全成本沒有充分體現在生產成本中，是造成安全欠賬的重要原因。據中國煤炭協會新聞發言人姜志敏介紹，目前國家對于煤炭行業安全欠賬問題主要有兩種解決思路，一是由國家財政拿出國債資金，地方政府拿出配套資金；二是改變煤炭企業財會制度，允許企業從成本當中提取足額的安全費用。

    2004年5月，為建立煤礦安全生產設施長效投入機制，財政部、國家發改委和國家煤礦安全監察局等部門聯合下發了《煤炭生產安全費用提取和使用管理辦法》，將提取煤炭生產安全費用制度化。辦法要求，不同類型的煤炭企業，每月在噸煤生產成本中提取2元－10元不等的安全費用，在銀行專戶儲存，專項用于安全設施的更新改造。

    此前，煤炭企業的成本核算框架中并無專門的安全開支，安全投入也僅限于有限的安全設備，相關費用間接體現在折舊費和修理費等項目中。煤礦的維簡費、沉陷治理費用等提取標準規定過死，與實際需要有較大差距。中國礦業大學一位專家指出，煤炭企業多為國有企業，成本核算方法直接關系企業利潤上繳的多少。

    今年4月，有關部門對煤礦安全費用的標準進行調整——存在高瓦斯、煤與瓦斯突出、自然發火嚴重和涌水量大的大中型煤礦噸煤不低于8元，其中，45戶重點監控煤炭生產企業噸煤不低于15元，小型煤礦不低于10元；低瓦斯的大中型煤礦不低于5元，小型煤礦不低于6元。據煤炭工業協會統計，目前山西、山東、江蘇、河北、黑龍江等省安全費用為噸煤15元，貴州省為8元，陜西韓城局20元，河南平頂山煤業集團30元。

    煤炭工業協會新聞發言人姜志敏認為，這一規定將安全費用的提取從“上限”轉變為“下限”，具有很大的進步意義。“從全國范圍來看，安全費用的提取增加了很大一塊。”

    然而，有專家指出，覆蓋大部分地區的噸煤15元的標準對于高瓦斯地區的煤礦遠遠不夠。以淮南煤礦為例，由于其處于高瓦斯地區，用于防治瓦斯的實際支出很大。據估算，到2008年，淮南礦業集團僅瓦斯綜合治理就要投入30億元。由此，淮南煤礦噸煤應提取30元用于安全投入，15元的標準只能滿足一半，大大低于實際需要。而對于低瓦斯地區的煤礦，這方面的支出較少，按標準提取安全費用會造成人為提高成本。專家指出，現存的煤炭企業會計規定仍然具有滯后性。

    中國礦業大學會計系主任黃國良則表示，按照國家規定的標準提取安全費用的做法存在弊病。對于煤炭企業的安全成本，應當“據實列支”，即根據實際支出列在成本之中。同時，國家有關部門應盡快制定和明確煤炭企業安全技術標準和安全責任考核的配套措施，以徹底解決煤炭企業安全欠賬的問題。

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