小煤礦“大治理”
相關資料顯示，小煤礦管理混亂、安全技術設施不健全、層層轉包現象嚴重是滋長違規行為、導致小煤礦事故頻發的主要原因。眾所周知，小煤礦是我國煤炭工業體系的重要組成部分。據統計，目前全國尚有小煤礦1.7萬處，占礦井總數的90%，煤炭產量占全國的1/3，而事故死亡人數卻占全國的2/3。可見，小煤礦大治理成為煤礦安全監管的“重頭戲”。
近年來，我們也確實看到了國家治理小煤礦的決心，現在所能做的就是運用更科學的管理辦法，規范小煤礦的基礎管理，讓有不良企圖的人無縫可鉆，這才是轉治為防、主動出擊的最佳策略。而尋找更科學的管理辦法，確實迫在眉睫。記者在采訪時曾聽一位煤監干部說：“我們從上任第一天起，就做好了受處理的準備。局里的業務干部幾乎都受過處分，有人背著幾個處分。”他坦言，小煤礦問題如果不能科學解決，處理多少干部都無濟于事。
為此，5月22日,國家安全生產監督管理總局、國家煤礦安全監察局在京召開貫徹《關于加強小煤礦安全基礎管理的指導意見》（以下簡稱《意見》）新聞發布會，為小煤礦的科學管理提出了諸多可行的辦法。
相關條例的左膀右臂
國家煤礦安監局副局長彭建勛介紹說，此《意見》是繼去年七部委（局）聯合下發《關于加強國有重點煤礦安全基礎管理的指導意見》后，為解決小煤礦存在的安全問題，促進小煤礦安全生產，實現小煤礦管理強礦目標而出臺的。《意見》明確了重點管理的小煤礦是年生產能力在30萬噸及以下的煤礦；并從具體的技術管理方法指導企業如何強化安全生產主體責任；指導監管主體怎樣運用獎罰并進等各種辦法進行監管。
事實上，這兩部分別針對重點煤礦和小煤礦的指導意見也正是《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱《條例》）的細化，可以說，這兩個指導意見是《條例》的左膀右臂。在國家煤礦安監局事故調查司司長商登瑩看來，雖然這次出臺的只是一個指導意見，但它里面的相關內容，很多與《條例》相關聯，從某種意義上講，也是《條例》有關條款的一種細化。為了使小煤礦對自身生產安全更加重視，國家安監總局和國家煤監局還特別將此指導意見印制了５萬冊，免費發放到小型煤礦企業，希望真正能起到指導作用，從而遏制重特大事故頻發的態勢。
那么，明確小煤礦安全基礎管理的對象、原則和技術方法，到底能對小煤礦的安全基礎管理起到多大的作用，能把小煤礦管理混亂、技術設施不健全、層層轉包等現象標本兼治到什么程度呢？
小煤礦管理混亂——需防微杜漸
井型小、安全生產條件差、生產工藝落后、安全投入不足、安全責任不落實、規章制度不健全、勞動組織管理不規范、技術管理弱、安全培訓不到位等等，這些小煤礦的先天條件似乎注定小煤礦的管理處于混亂的深淵。
曾有業內人士形象地總結了違法小煤礦只可意會不可言傳的六大潛規則：
礦長成傀儡，指令空難當。
基層養煤奴，監管多惆悵。
權力人人搶，義務無人扛。
問責不均衡，干部逆向上。
礦主有錢狂，管你法與網。
有錢就下礦，賭命賺錢亡！
也許小煤礦的問題發展到這個階段，這六條還不是所有的潛規則，但已被那些財大氣粗的小老板們運用得爐火純青，甚至是明目張膽。加之國家產業政策和法規沒有明確煤礦是否允許個人投資經營，不少地方為了繞開這個敏感問題，給個人承包的煤礦派出政府或集體任命的“紅帽子”礦長，當法人代表。
最突出的事例就是2005年7月11日，新疆阜康神龍煤礦發生瓦斯爆炸事故。阜康市副市長的大名居然出現在該煤礦的股東名單中，盡管有很多解釋，但如果沒有“官煤勾結”，還未改造完的3萬噸的小煤礦，怎么敢提前半年就開工生產？這樣的“合作”，致使83名礦工遇難！
類似這樣的做法，導致小煤礦安全生產責任和依法經營主體嚴重混亂，使安全生產和行業監管政策完全成為一紙空文。而且很多管理煤礦的基層干部，怕擔責任、怕影響政績，凡遇檢查就給小煤礦通風報信，使得檢查時很難發現實際存在的問題。
“一些小煤礦一般都備有兩份技術圖紙，一份是真的，一份是假的。每次我們下去檢查，他們就拿假圖紙給我們看，真的自己用，以此來逃脫我們的監管視線。”彭建勛對記者說，不僅是提供虛假技術資料的問題，有很多小煤礦以掘代采、無風作業現象也很嚴重。當我們檢查時，確實也有通風設備，但等我們走后，設備到底用不用？能起多大作用？我們就無法得知。而且有的小煤礦給我們看的設備根本就不可靠，設備運行的有效范圍有很多盲區，這些區域就是在無風作業。可以說，這樣的設備都是形同虛設。一些礦主為了不增加成本還在用禁止使用的設備，有的礦井不僅沒有水源，連防洪措施也沒有，供電不規范，通信也存在問題，有的甚至完全沒有通信信號。
這種上有政策下有對策的做法，不僅不利于監管，也不利于提前發現小煤礦的事故隱患，一旦事故發生，最終受害的還是那些一線的礦工。還有一些地方，為了規避責任，專門讓那些快退休的干部來“名譽上”管理煤礦，一旦出事，他們所受到的處罰最多也只是“告老歸田”。碰到這樣的事情，那些黑心礦主的至上原則就是“砸錢”。而對于礦工們來說，他們只知道在這里干一個月的工錢抵得上在家里干半年。“什么培訓、安全、健康都不管，每月有錢拿就行。哪天把命搭上了，礦上把錢賠夠了，咱也認了。”
實際情況并不像礦工們想的那樣。死亡后的礦工遺體權利和經濟權利，在這種小煤礦很有可能得不到應有的保障。2005年7月2日，山西忻州市寧武縣賈家堡煤礦發生了特大瓦斯爆炸事故，由于礦主隱匿實情，欺騙社會和政府，該事件被新聞媒體曝光后造成了很壞的社會影響，政府執法的公信力受到了挑戰。當時該礦只上報了17名礦工死亡，省領導到現場后，救護隊又尋找到了17具尸體，而礦上上報的新增死亡人數只有2人，另15具尸體不知去向。通過公安機關介入偵破，發現15具尸體被轉移到了另外兩個地方。像這樣的情況在個體小煤礦中屢屢發生。
種種經濟利益、政治利益、社會利益等因素讓小煤礦的監管舉步維艱。在這樣的大環境下，各地都在根據當地的具體情況，拿出相應的措施來解決小煤礦問題，但有些地區為了加大對“黑煤窯”的打擊力度，卻干脆以逃避責任的方式來進行管理。太原市國土資源局近日在非法小煤窯附近的商店、村莊以及農民工聚集地發放了10萬份《告民工書》，其中“農民工擅自從事私挖濫采造成身亡等事故，責任由窯主和礦工自負，政府不再‘埋單’”的“告誡”引來各方爭議。這種管理方式，不僅不能從根本上治理小煤礦，而且會讓礦工們處于更加無安全、無保障的境地。
要從整體上降低生產安全事故，就必須首先治理小煤礦這個生產安全事故的“重災區”。必須有計劃、有步驟地科學治理，從本質上解決問題。
為此，國家安監總局、國家煤監局針對小煤礦安全問題提出了“整頓關閉、整合技改、管理強礦”三步走的工作部署。依法取締、關閉非法開采、違法生產、不具備安全生產條件和結構、布局不合理的礦井，并通過整治整合淘汰生產能力落后的礦，以此改變小煤礦過多、過亂、過散的狀況。此次出臺的《意見》主要是通過一些科學辦法，強化礦井安全管理，落實企業安全主體責任。
細看《意見》的內容，不得不承認，這是一個幾乎達到“納米”級別的規范性文件。很多規定都細化到了多少人、多長時間、多少次、多少個等等。例如：為了能建立安全監督檢查制度，其中規定礦井必備專職安全檢查人員不少于5人；為了能落實企業法定代表人和管理人員下井帶班制度，其中規定企業法定代表人每月下井不得少于10次、副礦長和技術負責人每月下井不得少于15次，井下每班必須確保至少有一名礦級管理人員在現場帶班。正是這一連串的數字，讓小煤礦和安全基礎管理能夠防微杜漸，填補了小煤礦安全管理的漏洞，讓那些黑心礦主無縫可鉆，使小煤礦安全基礎管理從本質上規范起來，那些利益共融的堡壘也就不攻自破了。
技術、設施不健全——由科學把關
從某種意義上說，正是由于管理混亂，使得小煤礦技術水平落后、設施不健全的問題尤為嚴重。但要提高技術、增加設備就必須增加成本投入，但這對于那些整天算計怎么降低成本的黑心礦主來說幾乎是不可能的，說白了還是利益在作祟。
“落后的技術和設備，甚至是一些已有規定，該淘汰的必須及時淘汰，否則安全生產水平就難以進步，以前容易造成事故的做法和設備還會讓隱患依舊存在，現有的技術條件本可以避免的事故還會一如繼往地發生。”彭建勛非常肯定地表示。
在這樣的條件下，建立與企業法人責任相結合的技術管理體系顯得更為迫切。據了解，《意見》將建立技術負責人為首的技術管理體系列入了企業法定代表人的職責范圍。這樣一來，使小煤礦的技術管理落實到了相關法人的身上，技術的跟進有了法治途徑。
此外，為了形成完整的技術基礎資料，避免虛假上報圖紙，《意見》規定采掘工程平面圖每半月要實測填圖一次，并按有關規定及時向煤礦安全監管部門報送相關圖紙。對礦井地質情況、開采情況、周邊礦井采空區情況等要由技術人員定期進行分析，針對性地采取安全技術措施。在采煤方法上也要求回采工作面采用正規壁式采煤方法，嚴禁巷道式采煤，確保系統完善，運行可靠。
如此一來，使得小煤礦的技術管理、設備管理和采煤方法等技術措施都逐漸強制性地向科學化發展，這種先進規范的管理必然會給小煤礦的安全生產提供保障。
層層轉包現象嚴重——從制度出擊
“在很多小煤礦，礦工從來都不知道他們的礦主到底是誰，因為真正的礦主是根本不下礦的。”彭建勛說，這主要是因為層層轉包現象嚴重引起的。一些大礦主把部分開采權承包給小礦主，小礦主“吞”不完就再承包給下一級，這樣層層轉包，使得責任主體難以明確，很多小煤礦都是以包代管。一方面小礦主不對安全生產負責，另一方面事故很難追究到直接責任人。
針對這種不良轉包現象，此次《意見》中明確規定煤礦不得將井下采掘工作面和井巷維修作業進行勞務承包。煤礦實行整體承包生產經營后，未重新取得安全生產許可證和煤炭生產許可證的一律不得生產。煤礦違規將工程（業務）或經營權發包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對該組織或自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發包方承擔用工主體責任。這樣既規定了不得進行勞務承包的范圍和個人，又明確了責任主體，這無疑是對于層層轉包現象的重拳出擊。
對于小煤礦采取這樣的大動作，無論是對責任主體的追究、還是對管理細節的關注，抑或是對技術程度的把關，最終目的只是為了讓每一個小煤礦的礦工們更加平安健康地出入在他們工作的地方。
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