安全文化網 m.zltai.com

　　如何理解及明確《安全生產違法行為行政處罰辦法》的辦案期限

　　《安全生產違法行為行政處罰辦法》（安監總局令第15號，以下簡稱“《辦法》”）第三十一條規定：“行政處罰案件應當自立案之日起30日內辦理完畢；由于客觀原因不能完成的，經安全監管監察部門負責人同意，可以延長，但不得超過90日；特殊情況需進一步延長的，應當經上一級安全監管監察部門批準，可延長至180日”。如何執行以上規定，在執法實踐中存在不盡一致的理解和做法。筆者認為，此規定亟待進一步明確。

　　一、在行政處罰一般程序案件中，對“辦理完畢”的理解，大致有四種觀點。觀點一，是指執法人員對違法事實進行充分調查取證，案件調查終結時，即指應在30日內完成調查取證工作，理由是《行政處罰法》第三十八條規定“調查、決定分離”，執法人員負責調查取證，負責人負責對調查結果進行審查和決定，調查終結時，執法人員對應給予處罰的違法事實已全部調查清楚，處罰程序的前置已完成。觀點二，是指應在30日內依法作出行政處罰決定，理由是安監部門具有法律效力的具體行政行為已經成立。觀點三，是指應在30日內將行政處罰決定書依法送達至當事人，理由是具體行政行為應當在發至當事人處才生效，未生效則不能視為“辦理完畢”。觀點四，是指該行政處罰案件應在30日內完成處罰決定并執行結案，理由是作出和送達了行政處罰決定，還需要執行，未執行該決定，明顯還需要繼續辦理下去，直至執行完畢。

　　筆者認為，上述第二種觀點是將具體行政行為成立時視為辦理完畢，第三種觀點是將具體行政行為生效時視為辦理完畢，從法律基礎理論上解釋均具有一定科學性；由于《行政處罰法》及其他法律、行政法規未明確規定行政處罰案件的辦理期限，采納哪一種意見應遵循各部委的部門規章的具體規定。

　　行政處罰作為一種對當事人在法律上產生懲戒效力的具體行政行為，其依據法定程序進行，從發現當事人涉嫌存在違法違規行為應予以處罰時開始，就對當事人產生了必須承擔某種不利后果的可能，但其是否承擔以及如何承擔責任仍存在不確定性，及至作出行政處罰決定，具體行政行為成立，使得這種可能性成為必然性，這時案件的辦理才有了結果。第二種觀點還認為，決定書不必經送達至當事人就可視為辦理完畢，因為其結果已經明確，非經過法定的事由和法定的程序不得變更，如《工商行政管理機關行政處罰程序規定》（工商行政管理總局令第28號，2007年）第五十七條第一款就規定“適用一般程序處理的案件應當自立案之日起90日內作出處理決定”。

　　從《辦法》本身的邏輯體系來看，其采納的則是第三種觀點，行政處罰決定書送達方視為一般程序的結束，即以具體行政行為成立并使其生效時視為“辦理完畢”。該《辦法》第三章第二節是行政處罰一般程序，把調查取證過程（第二十二條至第二十七條）、作出處罰決定（第二十八條至第二十九條）、送達處罰決定書（第三十條）均作出規范后，在第三十一條作出辦案期限的規定。很明顯，調查取證只是行政處罰一般程序的重要環節，但調查終結并未形成對外具有法律效力的具體行政行為，不能認為辦理完畢，所以第一種觀點錯誤。第四種觀點則將執行程序也列入處罰一般程序中。一般認為，行政處罰與執行都是獨立的程序，在次序上有先后及因果之分，且在法律體系方面分別專章（節）規定，因此第四種觀點也是不對的。

　　值得指出的是，對于法律、行政法規未明確規定的事項，部門規章可以根據監管領域實際、規范和監督執法等客觀需要作出規范；盡管各部委規章的規定可能存在不一致，但由于領域及適用范圍不同，并不產生沖突，都是合法的。基層安監部門在理解和執行上，應當以國家法律、法規和安監總局的部門規章作為執法的法律依據；除法律、法規有規定外，其他部委的部門規章并不能作為執法依據。

　　二、對“30日內”的理解，一般認為30日是指自然日，但是否一律“自立案之日起30日內”辦理完畢，該問題在實踐中有時也讓執法人員難以適從。如未能采用其他方式而采用公告送達的，應當“自公告發布之日起經過60日”方視為送達（《辦法》第三十條第一款第七項），那么這“30日內”應當如何執行。換句話說，是否還應當存在不計入該“30日內”辦案期限內的程序和時間，以及存在哪些程序和時間等，這在《辦法》中并未明確。

　　筆者認為，由于行政處罰對當事人不利必需審慎的法治理念及法定程序的嚴謹性，執法人員在行政處罰程序中同樣需要最大限度保障當事人的合法權益，根據查辦案件需要有時應采取如公告、聽證、鑒定等措施，該三項措施不應當計入一般程序的辦案期限內。其一，“自公告發布之日起經過60日”，在法律上推定為當事人接收公告內容，此期間屬于當事人獲知的期間，不能剝奪，執法人員不能控制，因此不能計入執法人員辦案期限。其二，聽證并非行政處罰必經程序，主要是保障當事人能夠陳述事實和申辯理由，需要遵循獨立的法定程序，如《行政處罰法》、《辦法》均以“一般程序”作為專章的第二節，以“聽證程序”作為第三節，因而這部分時間也不應計入執法人員辦案期限。其三，鑒定則是由法定的技術機構及人員對辦案過程中的某些物質進行檢驗、檢測、觀察等，技術性較強，執法人員一般不直接參與，更難以控制其進度，因此也不應計入辦案期限。

　　綜上所述，《辦法》在行政處罰一般程序案件中辦理期限的規定應予以完善。比如，將第三十一條“辦理完畢”進一步明確為“作出行政處罰決定、不予行政處罰決定或者移送司法機關處理決定，并送達有關決定書”；增加一款，作為第二款：“案件處理過程中的公告、聽證、鑒定期間，不計入前款所指的案件辦理期限”。

安全文化網 m.zltai.com