第五條 國家鼓勵發展鄉村道路運輸，并采取必要的措施提高鄉鎮和行政村的通班車率，滿足廣大農民的生活和生產需要。
【釋義】 本條是關于鼓勵發展鄉村道路運輸的規定。
（一）本條規定的含義
本條包含以下幾層含義：
1、國家鼓勵發展鄉村道路運輸
這里所說的鄉、村主要是指地理意義上的鄉村，是行政區劃的范疇。鄉主要是指鄉級人民政府管理的范圍，包括鄉、民族鄉、鎮所管轄的區域。村主要是指“建制村”，與村民委員會自治的范圍基本上一致。國家鼓勵發展鄉村道路運輸主要是指國家要采取一些鼓勵措施，提高道路運輸經營者從事鄉村道路運輸隊積極性。支持從城市和縣城向農村延伸，增加鄉村（農村）通車的數量，提高通車的頻率，使鄉村道路運輸在廣度和深度上有所突破。
為了鼓勵發展鄉村道路運輸，應采取更有力的措施加快鄉村道路運輸基礎設施建設。發展鄉村道路運輸是一面系統工程。加快鄉村道路運輸的發展，配套完善的農村基礎設施是前提，既要有通達的縣鄉公路網，又要有與之配套的鄉鎮運輸站點。目前，縣鄉公路和鄉鎮運輸站點建設資金缺口較大，農村公路和站場建設普遍滯后于運輸發展。因此，要加大對農村公路和運輸站場建設的資金投入。解決農村公路建設資金緊張，一方面要以政府投資為主，安排一定數量的公路建設資金投入到農村路網建設，另一方面要調動廣大農民群眾修路的積極性。在農村運輸站點的建設中，要注意建站規模問題。在建設終鄉鎮運輸站點時，應充分考慮農村的特點，目前要多建設一站多功能、一站多用途的簡易站，做到經濟實用、規模適中；二是，注重農村運力、車型結構和布局結構的合理規劃。在動力發展規劃上要結合當地經濟發展狀況，本著滿足需求、適度超前的原則，控制運力盲目畸形發展。在車型結構上，要注意研究適合農村運輸市場的需求，應當根據農村公路的實際情況，把農村運輸車輛定位在安全、經濟、實用、方便及多種車型相互配套上，引導運力向安全型、適用型、方便型方向發展。在運力布局上，要注意調查農村客、貨流量和流向、流時，統籌安排運力投放；三是，采取綜合措施，努力提高行政村的通車率，擴展農村客運的廣度與深度。要進一步開放市場，制定一系列優惠政策鼓勵發展農村客運；四是，加強管理與指導，提高鄉村道路運輸集約化、規范化經營水平，提高服務質量，改善市場秩序。引導專業運輸企業“車頭向下”，鼓勵專業運輸企業特別是三、四級專業運輸企業開拓農村運輸市場，實現經營方向上的轉變，引導個體戶聯合經營。在農村客運方面，可以根據農村客運點多、面廣、客流分散的特點，在實行國有、集體、私有客運企業經營的同時，依然要發揮廣大個體業戶的積極性。要根據農村個體車輛流動分散、不易管理的特點，引導個體經營戶成立松散型、半緊密型乃至緊密型的聯合體，實行自律性的公司化經營與管理，減少人體經營戶之間的無序競爭行為和提高服務質量。加強安全管理。鄉村公路狀況差，車輛技術狀況也差，安全隱患尤為突出。因此，要把好運輸車輛準入關，強化司乘人員安全意識，抓好安全教育，提高從業人員素質，強調按核定標準載客、載貨，嚴禁超載運行，嚴禁貨車、拖拉機載客和人貨混裝；五是，制定優惠政策，解決鄉村道路運輸的實際困難。鑒于鄉村道路條件差，車輛油耗高，客流、貨流分散，群眾消費水平低，運價水平低的特點，我國對鄉村道路運輸可給予稅費優惠和其他優惠措施，以促進鄉村道路運輸的發展。
2、國家采取必要的措施提高鄉鎮和行政村的通班車率
提高鄉鎮和行政村的通班車率主要是強調要發展農村的客運班線運輸，增加娛樂往鄉鎮和建制村的班線及班次。在班線的布局和審批時要注意將城市、縣城和鄉鎮連接起來，要合理安排始發和到達農村車輛的時間。
根據本條例鼓勵發展鄉村道路運輸的精神，各級道路運輸管理機構在履行職責時，對鄉村道路運輸還可以采取以下優惠政策：一是，申請經營農村支線、冷線和鄉村短途客運的，實行優先辦理開業手續、優先審批客運線路、優先辦理營運牌證等優惠政策，鼓勵“車頭向下”；二是，農村客運發展較落后的地區，可允許先開發農村客運的經營者在一定時期內不受運力發展額度限制，由運輸經營者根據農村客運市場需求自主投放運力；三是，在未開行班車的線路上，誰先開發，可享有一定時期內的專營權；四是，客運企業對不適宜開行日班的線路，可根據實際情況開行季節班、周班、趕集班等多種靈活的班車；五是，在進行客運班線審批和招投標時，可以將熱線客運班線和農村客運班線進行“肥瘦搭配”。
3、發展鄉村道路運輸的目的是滿足廣大農民的生活和生產需要發展鄉村道路運輸其出發點和根本目的是滿足廣大農民的生產和生活需要。因此，對運輸線路的開辟和班次的安排，以及經營業戶的審批，都要遵循并服務于這一宗旨。
（二）關于規定本條內容的理由和意義
黨和國家十分重視農業、農村、農民問題，提出“三農”問題關系我國改革開放和現代化建設全局，任何時候都不能忽視和放松。解決農業、農村和農民問題，是我國全部工作的重中之重。
“三農”問題，一是，人多地少、資源短缺，傳統農業生產方式和產業結構調整滯后于消費需求的變化，是農村居民收入增長減緩的直接原因；二是，城鄉二無結構，城鎮化嚴重滯后，是農村富余勞動力轉移速度減緩的主要原因。要富農、必須減少農民，要繁榮農村，必須推進城鎮化建設；三是，多取少予、投入不足、保護不力的政策，是農業弱質產業的歷史原因。
黨的十六大提出了全面建設小康社會的宏偉目標。要實現這個目標，重點在農業，難點在農村。一是，農村居民經濟收入增長持續減緩，城鄉居民收入差距不斷擴大，農村購買力對國民經濟的市場貢獻率較小；二是，農村勞動力大量剩余，轉移難度加大，就業不充分的問題相當突出；三是，區域經濟發展不平衡，農村在交通、通訊、電力、水利等基礎設施和教育、文化、科技、衛生、體育等現代文明遠遠落后于城市。
當前，鄉村道路運輸取得了較快的發展，但是，鄉村道路運輸還存在不少問題，歸納起來主要是公路、站場、車輛、人員、經營五個方面：一是，農村公路數量不足而且等級較低，農民“乘車難”、“運貨難”的問題依然存在。農村公路數量不足、公路等級低，等外路多。二是，農村客運站場建設嚴重滯后。大多數鄉鎮基本上沒有等級客、貨運站，即使簡易站也只有少數鄉鎮有。三是，車輛不適應鄉村運輸的要求。在廣大農村，除一些經濟發達和實行公司化或聯合體經營管理的鄉鎮線路上，車輛檔次和適應性較好外，其他農村運輸線路上，大多數以個體經營為主，存在著車輛破舊、安全性能差等問題。在不少地方，農用車、三輪車仍是農民群眾出行和中小學生回家、返校的主要交通工具。
在廣大農村地區，貨運車輛也多為落后的拖拉機、農用汽車等。此外，農村客運車輛設計功能單一，不能適應農村生產、生活的實際需要；四是，鄉村運輸經營者素質普遍較低，服務質量不高，運輸秩序較亂。農村客運市場的經營主體多為個體戶，多數是“夫妻車”、“父子車”，有的過分注重經濟利益，服務意識不強，見客就“揀”，能“超（載）”則超，許多地方競爭處于無序狀態。從總的情況看，農村客運發展仍處于初級階段，農民對運輸的需要和要求也比較簡單，有車坐就行，甚至對買票后不給車票都無所謂。對貨運來說，駕駛人員的技能和安全意識差，人貨混裝的情況很普遍；五是，運輸經營者的收入偏低，從事農村運輸的積極性不高。農村道路條件差，車輛油耗高，群眾消費水平低，客流、貨流分散，運價水平低，再加上稅費負擔與收入相比過重，便利運輸經營者的收入過低。因此，一些人員對從事農村運輸的積極性不高。
為進一步加快農村發展，提高農民的生活質量和水平，縮小城鄉差距，方便農民進城和農村生產生活物資的流通，本條例規定國家鼓勵發展鄉村道路運輸，并采取必須的措施提高鄉鎮和行政村的通班車率，滿足廣大農民生活和生產需要。
近年來，各地在發展鄉村道路運輸上采取了一些有效的措施，推動了鄉村運輸的發展：一是，針對農村道路運輸經營主體多、規模小、經營分散、經營不規范、服務質量低等特點，推進運輸經營業戶聯合經營和規范經營，提高農村客運和貨運的組織化程序；二是，根據不同地區經濟、地理條件和人口分布、生活習俗，針對農村客運具有營運里程短、客流季節變化大等特點，因地制宜地采用多種方式發車，適應農民需要；三是，加快農村公路建設，提高路網通達濃度和行政村通路率。發展農村客運和貨運，關鍵是要通公路。各地在加快公路主骨架建設的同時，對農村公路建設實施了“三扶持”政策，即重點扶持少數民族地區、貧困地區和東部偏遠山區的政策措施；四是，改革運輸站場建管模式，加快運輸鄉鎮站場建設步伐。目前，鄉鎮運輸站場有公建公營站、民建民營站、國有民營站三種形式，各地按照市場經濟體制的原則，自主選擇建設和經營模式；五是，根據農村實際，改進農村客運管理辦法，簡化審批手續，寓管理于服務之中；六是，協調相關部門，采取優惠政策，解決農村客運經營中的實際困難。各地按照中央的要求，降低農村運輸經營者的稅費標準。
為鼓勵發展鄉村道路運輸，交通部2003年3月31日專門發出了《關于加快發展農村客運和開展農村客運網絡化試點工作的通知》（交公路發[2003]96號）。交通部提出，發展農村客運，必須以為廣大人民群眾提供安全、經濟、便捷的運輸服務為前提，以滿足人民群眾的基本出行需要為出發點，以推行農村客運公司化經營、提高農村客運搞風險能力、最終實現“村村通班車”為主要目標。試點的工作目標：一是，基本保證廣大農民出行“走得了、走得安全、走得經濟”，提高道路客運的及時性、安全性和便捷性；二是，在試點地區形成較嚴密的農村客運班線網絡，大力提高通達深度，力爭實現通公路的行政村“村村通班車”；三是，農村客運運力水平明顯提高，農村客運運力全部更新為適合當地道路和地理條件的、列入國家客車生產名錄的客運車輛，具備條件的地方可適當發展部分中高檔客車，杜絕拖拉機、農用運輸車、貨車從事客運；四是，形成一套科學合理、易于推廣、促進農村客運走入良性發展軌道的政策措施和規章制度；五是，引導農村客運經營者進行公司化改造，切實提高農村客運集約化規模經營水平和搞風險能力；六是，完善農村客運基礎設施，加快試點地區農村公路的建設，把試點地區的農村公路做為省加快農村公路建設和改造的重點，完善試點地區縣、鄉（鎮）客運站點和村莊招呼站的建設，為發展農村客運打下良好基礎。