政府對企業的安全監管，所監所管的，歸根結底是其安全生產管理，或者說是其履行安全生產主體責任的情況。

遺憾的是，在實際的安全監管中，尤其是在推進安全生產標準化管理中，我們對企業安全生產管理“合規性”的監督檢查常常陷入了形式主義、文牘主義的泥沼。表現在，看形式不看具體內容，看文本不看執行情況，只要企業有一本“安全生產規章制度匯編”，有各種各樣的制度標題，那就了事。至于制度的內容是否從網上下載而千篇一律，制度是否得到有效執行，并不關心。

有些執法文書很草率，指出的問題很不具體，直接就說企業“未組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程”，“未保證本單位安全生產投入的有效實施”等等，要求整改。企業犯難得很！他們不知道到底缺了什么樣的規章制度，不知道什么樣的制度才是算合規的、完善的制度。最終的結果，企業往往是從網上下載，或者從同行那里抄襲各類規章制度，匯總成冊應付檢查，就算是完成了整改。

草率空洞的執法文書

對企業的安全生產管理，到底該如何執法監管呢？

01  什么是制度化管理

領導在會上宣布：“以后每周星期一上班后的半小時為例會時間，專門討論安全工作，這要成為制度。”從此以后，員工周一上班后就自覺走進會議室開會，不再需要有會議通知，不需要有人專門召集。這就形成了一種會議制度。

所謂制度化管理，就是讓大伙兒按照某種固定的程序、遵循固定的要求行事，一以貫之，成為慣例。與之相對的，是臨場指揮型管理，員工的行為接受領導者的臨時安排和指揮，可隨時變化。項目化管理就是典型的臨場指揮管理模式，被推崇為一種先進的管理手段。

制度化管理讓企業的運作規范化、標準化，能降低管理成本，提高管理效能，但比較死板僵化。臨場指揮型管理則讓企業保持機動靈活，可隨時應對可能發生的意外事件，可聚焦問題精準施策，但人為因素多，管理成本高，容易因領導者的個性、愛好導致管理上的偏差走樣。

一般說來，大企業要降低管理成本，講究制度化管理；小企業則希望保持一定的機動靈活，允許有較多的臨場指揮型運作。但一個企業的管理，到底應采取多大程度的制度化，保持多大程度的靈活性，卻并無一定之規。運用之妙，有賴主要負責人存乎一心。

02  制度的表現形式

有一次走訪企業，發現企業有多套管理文件，環保的一套，消防一套，質量控制的一套，安全生產又一套。每一套管理文件單獨匯總成冊，構成獨立體系，置于不同的場所，用于應付不同政府部門的檢查。

這就好比一個國家有幾套法律體系一樣，太不可思議了！

問企業負責人為什么這么干，回答說：每個政府職能部門都要求要有獨立的一套文件體系，否則就說企業未履行法定職責，被逼無奈只能這么干。他特別指出，為了安全生產標準化評級，企業必須有一套完整、獨立的安全管理體系文件，安全生產資料要單獨匯總存檔，否則就達不了標。

專門的一套制度文本

其實，“安全生產規章制度”本質上就是企業自己定下的安全管理規矩。這些規矩一般說來要成文，但成的是什么樣的文，卻并無一定之規。

它可以表現為企業的標準文件，可以表現為會議紀要，可以表現為任何有約束力的書面文本，當然也可以散落在各類其他的管理文件中。例如企業管理執行ISO-9000質量認證體系，而安全生產的有關規定就散落在各種體系文件中予以體現，那是無妨的。只要大家伙兒臨事能找到規矩在哪里，并按規矩行事，而不是每每都要提請負責人臨時決斷，那就是制度化管理，就是“制度完善”。

甚至不成文的規矩也算是制度。畢竟，紙面上的規章制度無論裝訂得多漂亮，但不執行，或者無法執行，成為一紙空文，那不叫“制度完善”。相反，即使沒有標準化的制度文件，但員工的行為遵循某種規矩，受規矩約束，不需要請示上級領導就知道自己該干什么，該怎么干，這卻算得上是制度化。

一個企業只需要一套制度體系就足夠了。這套體系可以涵蓋消防、環境保護、清潔衛生、治安保障、生產安全、質量控制、財務管理等方方面面。任何職能部門的執法檢查人員，都可以站在自己專業的角度去檢查這套體系，檢查企業的相關管理是否合法合規。

要求企業單獨搞出一個安全生產管理制度體系，這很荒唐！

03 需要制度化管理的事項

政府原則上并不關心企業制定了哪些安全生產規章制度，哪些事項納入了制度化管理。政府關心的是，企業依法依規正確履行了其法定的安全生產管理職責。

所以，企業的安全生產是否要制度化管理，哪些事項該納入制度化管理，這基本上由企業自主決定。若企業的主要負責人認為，他自己拿捏得住，能夠不折不扣地履行好法定的安全生產主體責任，保證企業的運行合法合規，那就不必制度化，不必制定相關的規章制度。

例如，企業依法應該對安全設備進行經常性維護保養。但企業很小，就一兩臺機器，而且主要負責人自己就是這方面的專家，他自己平時上點心就可以應付得來。那企業就不必對安全設備的維護保養實行制度化管理，當然也就不必制定安全設備維護保養規章制度。

再比如，企業依法有“保證本單位安全生產投入的有效實施”的職責。大的股份制企業有一套復雜的財務決策機制，可能就需要建立專門的安全投入保障制度。小企業花錢由老板一個人說了算，他該出的安全經費不摳門就行，那就不必建立安全投入保障制度了。

小微企業安全生產制度何必大而全？

當然，法定必須制度化管理的事項，企業還是要制度化。例如企業依法“應當建立健全生產安全事故隱患排查治理制度”，那么企業就要有可供稽考的“生產安全事故隱患排查治理制度”文本。

再如，按照《危險化學品安全管理條例》，使用危險化學品的企業應“建立、健全使用危險化學品的安全管理規章制度和安全操作規程”。若企業未建立該制度，可視為主要負責人未履行《安全生產法》要求的“組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程”職責。

還有些強制性的安全技術標準也有關于制度化管理的要求。例如《粉塵防爆安全規程》（GB15577-2018）規定，“企業應建立粉塵防爆相關安全管理制度和崗位安全操作規程”。這同樣作為企業主要負責人的法定職責。

當然，即使是法定必須制度化的事項，制度的表現形式也可以由企業靈活掌握。例如將生產安全隱患排查和治安隱患排查兩個方面的事項雜糅在一起，成為一個制度，這是可以的；生產安全隱患排查治理制度用會議紀要的形式頒布，那也是無妨的。執法人員只要看到，企業有關于如何進行生產安全事故隱患排查治理方面的規矩，并切實執行，那就行了。

04 效果好才是硬道理

評價一個管理體系的好壞，不能只看文本，看條文，而要看實際的執行效果。我的管理體系也許漏洞百出，日常管理也松散不嚴，但我用企業文化、用員工的自覺自律精神彌補了這些缺陷，管理的實際效果能滿足法律法規的要求，那就是好的管理。

我沒有建立勞動防護用品管理制度，或者所制定的制度文本虛而不實，可操作性極差，實際執行中也沒有留下任何過程痕跡。但執法人員檢查中發現，企業的員工都按照規定正確佩戴、使用了手套、口罩、護目鏡等該有的防護用品，那我的管理就是成功的，就是合規的，就無可挑剔。

但若執法檢查中發現，企業有員工沒有按規定佩戴勞動防護用品，那無論我制定的制度有多美妙，我都不能算是履行好了安全生產主體責任。這時候，就要查一查企業的安全管理情況了。是企業沒有保障安全投入，沒有為從業人員提供勞動防護用品嗎？是企業沒有履行安全生產教育培訓職責，沒有告知員工佩戴勞動防護用品嗎？是企業沒有履行安全隱患排查整治責任，沒有經常性的安全檢查，對員工長期不佩戴勞動防護用品的行為疏于監督嗎？又或者，這只是員工一時的疏忽而已，并不涉及企業安全管理上的失職失責？針對不同的情況，就會有不同的證據搜集方法和法律措施手段。

可能會需要立案調查。執法人員要找證據，要詢問企業管理人員和一線員工，了解企業平時是如何管理勞動保護用品的。有些事項，法律規定須要有過程留痕的，可以要求企業提供管理過程的痕跡，例如培訓記錄、安全隱患排查整治記錄等。法律沒有規定必須留痕的，則不能強制要求。

不能強制要求過程留痕

執法人員一般不必對企業安全生產管理合規性進行全面檢查，更多的是以存在的問題為線索，進而檢討、追責企業安全管理中存在的問題。而所發現的問題線索，也作為企業安全管理不合規的證據。

當然，執法部門就是想要對企業的安全管理體系進行全面的檢查，以確認其全面合規性，這也是可以的。但這樣的檢查絕非一朝一夕可以完成，需要較大量的執法力量投入。我認為，要對企業安全管理進行全面的“體檢”，由專業服務機構開展規范的安全評價，是最好的辦法。

無論如何，一兩個執法人員隨意翻一翻企業的安全管理資料，就斷言企業“未組織制定本單位安全生產規章制度和操作規程”，“未保證安全生產投入的有效實施”，“未督促檢查本單位安全生產工作，及時消除生產安全事故隱患”，這樣的執法檢查是草率而不負責任的。

05 寓監管于服務之中

沒有規矩，不成方圓。一般說來，稍微有點規模的企業都愿意實行制度化管理，以確保安全生產主體責任得到全面落實而無遺漏，避免因領導者個人的無謂失誤而導致在安全生產管理上不能“合規”，并因此承擔安全生產法律責任。

對沒有法定依據必須制度化管理的安全事項，政府雖不能強制，但可以幫助企業完善安全生產管理體系，幫助企業在安全管理上實現規范化，完善各類安全生產規章制度。例如，雖然沒有法律規定，企業必須建立安全生產教育培訓制度（有的地方性法規可能有這方面的強制要求，但其合理性令人質疑），但企業為了保證依法依規有效開展安全生產教育培訓活動，實行一定程度的制度化管理是有益的。政府可對此予以指導，提出合理化建議。

新加坡的中小企業可以向政府提出申請，請求只付出少量費用，或者干脆免費，即享受政府的安全生產指導服務。政府接受申請后，經過審查同意，會派遣安全生產中介服務機構幫助提出申請的企業排查安全隱患，檢討安全管理漏洞，完善安全管理制度體系。

香港職業安全健康局曾推出“中小企業職業安全與健康促進方案”，旨在鼓勵中小企業通過執行該方案提高安全管理水平，提高生產力和競爭力。

企業畢竟也有搞好安全生產的內在愿望，他們也不想發生事故，甚至比安全監管人員更不愿意發生事故。所以，我們不能只靠“抓鐵有痕”，不能過分迷信“亂世用重典”，還是要多在服務上下點功夫。

優化營商環境 寓監管于服務之中

紙面的制度終究只是形式，安全監管更關注的是其制度的內容，是執行的情況。安全監管只看紙面的制度，而不關心制度的執行，不關心企業安全生產主體責任是否得到真正的落實，那是買珠還櫝，舍本逐末。