第十二條 縣級以上道路運輸管理機構在審查客運申請時，應當考慮客運市場的供求狀況、普遍服務和方便群眾等因素。
同一線路有3個以上申請人時，可以通過招標的形式作出許可決定。
【釋義】本條是審查客運企業、客運線路申請時需要考慮的原則和因素，同時對同一線路有多個申請人可采用招投標的形式進行許可的決定。
（一）關于本條規定的含義
本條規定有以下兩層含義：
1、縣級以上道路運輸管理機構在審查客運申請時，應當考慮客運市場的供求狀況、普遍服務和方便群眾等因素
這是對審查從事客運經營條件的補充規定。縣級以上道路運輸管理機構在審查客運申請時，除了應當按照本條例第八條、第九條、第十條的規定進行審查外，還應當考慮客運市場的供求狀況、普遍服務和方便群眾等因素。
這里的說的“客運市場的供求狀況”，是指旅客運輸市場旅客（需求方）與客運經營者（供給方）之間的相互關系，也是客運市場的買方與賣方的關系，或者說是買方與賣方的需求關系，當需求大了，我們稱賣方市場，當需求小了，稱之為買方市場。市場供求狀況是看不見、摸不著的，但是一只無形的手在指導、調控客運市場。
這里所說的“普遍服務”，有兩層意思，一是指平等對待旅客，它要求讓所有旅客都有機會接受道路客運服務，并要求客運經營者按相同的范圍、質量標準和價格為所有旅客提供相同的服務，不是區別對待任何旅客，不得隨意中斷或終止客運服務；二是指客運線路的設置和實施行政許可，要綜合平衡、“肥瘦”搭配，合理分配客運線路資源。
這里所說的“方便群眾”，主要是指所申請的客運線路走向和停靠站點要能夠為群眾的生活和生產提供廉價、便捷、迅速的服務。還可以理解為在實施客運線路許可時要方便申請人。一是，要要減少許可的環節，能夠由一個部門或一個環節解決的，不能由兩個部門解決，能夠統一受理的應統一受理，組織有關部門聯合辦理、集中辦理；二是，降低或減少許可的層級，許可能在下一級完成的，不要由上一級辦理，可以一級一次許可的，不要逐級審核，如省內跨地市的客運線路審批，在本條例中規定，由申請人直接向有許可權的省級道路運輸管理機構申請，不必再由縣、地（市）道路運輸管理機構逐級審核；三是，許可的方式上要便民，如提供申請書的格式文本，在政府網站上可以下載申請書，申請人可以通過信函、傳真、電子數據交換等方式提出申請；四是，將許可的內容、程序、時限、權限等頌在辦公場所或政府網站上，供申請人查詢，同時設專人或在政府網站上進行咨詢服務。
值得注意的是，這里還使用了“等因素”，意思是除了客運市場的供求狀況、普遍服務和方便群眾這三個因素外，還有其他因素需要考慮。根據本條例第一條的規定，制定本條例的目的是為了維護道路運輸市場秩序，保障道路運輸安全，保護道路運輸各方當事人的合法權益，促進道路運輸事業的發展，因此，確定“等因素”不得違背這一立法目的。
2、同一線路有3個以上申請人時，可以通過招標的形式作出許可決定
這里所說的“同一線路”，是指一條相同的客運經營線路。
這里所說的“3個以上申請人”，包括3個申請人和多于3個申請人。
這里所說的“招標”，主要是指道路客運服務質量招標。但就一般意義而言，招標還包括競價招標。根據國務院辦公廳轉發的交通部、建設部、財政部、國家計委、公安部《關于清理整頓道路客貨運輸秩序意見》有關“停止道路客貨運輸經營權有償出讓”的規定，目前不宜采取競價招標的形式作出客運線路許可決定。實施客運線路招標的程序，可以參照《中華人民共和國招標投標法》的有關規定。目前的做法：一是，由對該客運線路有行政許可權的道路運輸管理機構（招標人）編制招標文件，招標文件含招標項目、資格條件、安全生產要求、評分標準及服務承諾考核標準；二是，向社會發布招標公告，組織評標委員會；三是，投標人根據招標公告的要求編寫投標標書，在規定的截止時間內遞交標書；四是，開標，由招標人主持，投標人參加，評標委員會的評標專家、公證機關代表參加；五是，根據投標人的資格條件和服務承諾，評標委員會通過對照招文件中的要求條件進行評標；六是，進行議標，對投標人進行排序，確定中標人；七是，經公證機關確認公正有效，道路運輸管理機構審核并公示；八是，道路運輸管理機構與中標人簽訂合同，并向中標人發給客運線路經營許可證明文件。
（二）關于規定本條內容的理由和意義
1、客運市場的供求狀況涉及道路客運市場秩序，涉及道路客運經營者和旅客的切身利益
道路旅客運輸分為班線客運、包車客運、旅游客運、出租車客運，班線客運、旅游客運都是定線路、區域的運輸，必須協調好線路上、區域內的車輛運力與運輸需求的關系。根據有關部門的分析，我國客運市場需求旺盛。我國客運市場需求特點及變化趨勢主要有：一是，對服務質量的要求越來越高。隨著人民生活水平日益提高，旅客對運輸質量的要求，正從過去要求得了的低層次需求向不僅走得了更要走得好的高層次方向發展，對施行安全、施行速度、舒適度、便捷性的要求越來越高；二是，由于傳統習慣（如春節團圓）和消費取向（如假日經濟、旅游熱、學生擴招）的單獨或疊加的影響，全年客流波動大。從全年來看，春節前后是客流的最高峰，節前外出務工人員返鄉、學生回家、探親過年、外出旅游等客流疊加在一起，節后務工人員外出、學生返校、旅游探親人員返家等因素又疊加在一起，客流猛增；假日經濟政策使“五一”、“十一”期間外出成為一種時尚，出行旅游休閑旅客數量猛增，且時間相當集中；三是，消費性客運需求呈上升趨勢。“十五”期間我國人均收入水平將達到消費結構升級階段，消費結構升級開始顯現，客運將從滿足生產需要向適應消費要求轉變；四是，從客流結構來看，旅游流、外出務工流和學生流將成為客運量增長的重要因素。隨著居民收入水平逐漸提高，旅游市場的不斷規范發展，假日經濟政策刺激，旅游消費日趨成為人們的一種時尚，旅游客流將成為客運量增長的重要因素。從全國客運市場的需求情況看，市場的需求量是很大的，需要增加大量的運輸車輛和高檔次的客車，才能滿足市場的需求，但對一條具體的客運線路，需求的情況大不相同，變化的因素太多。通常是當一條客運班線上的車輛實載率超過70%時，為保證一定比例的實載率和旅客的舒適度，或者是滿足旅客對車輛的舒適性提出更高的要求，才考慮增加車輛或者調整車輛，否則旅客將轉向其他的運輸方式，所以客運市場的供求狀況是增加、減少和調整運輸車輛的晴雨表。在一定時期內，運輸市場的供求善是相對穩定的，波動不大。但隨著客運市場的培育、成熟，客運市場的供求狀況會隨著相關因素的變化而起變化的，而客運市場的供求狀況涉及道路客運市場秩序，涉及道路客運經營者和旅客的切身利益，因此，道路客運市場的供求狀況是道路運輸管理機構實施行政許可時應考慮的因素之一。道路運輸管理機構在審查客運申請時要考慮客運市場的供求狀況，應當根據實際的供求情況來確定是否批準，對于運力已趨于飽和的線路，可以作出不批準的決定。
2、普遍服務是道路客運經營者的應盡義務
根據《中華人民共和國行政許可法》的規定，取得直接關系到公共利益的特定行業的市場準入行政許可的被許可人，應當按照國家規定的服務標準、資費標準和行政機關依法規定的條件，向用戶提供安全、方便、穩定和價格合理的服務，并履行普遍服務的義務。道路客運是直接關系到公共利益的特定行業，要求申請人能夠滿足普遍服務的要求，符合《中華人民共和國行政許可法》的這一規定。實踐中，經營者一般愿意經營客源豐富、效益較好的客運線路，但是對于部發客源較少、經濟效益差、經營者不愿意申請經營。對于群眾又有出行需要的客運線路，政府在審批時或者進行線路招標時應當通盤考慮，合理配置客運線路資源。象農村客運，一般是客源少、票價低、效益差，又加上道路的通告條件不好，經營者一般都不愿意申請經營這樣的客運線路，只有采用普遍服務的原則，好壞線路搭配，“捆綁式”經營，通過這種配置運輸線路資源，擴大運輸網絡覆蓋面，把運輸線路延展到經濟不發達和經濟較貧窮的地區。黨的十六屆三中全會提出“五統籌”，其中重要的一項是統籌城鄉發展，交通部正按照黨中央的部署，加快農村公路的建設，村村通公路、通水泥路，同時開通農村客運班車，方便農村人出行。在發展高速公路客運、城市間客運、城鄉客運時，要充分注重農村客運的發展，在國家財力不足的情況下，可采用普遍服務的原則，引導和鼓勵運輸企業開行農村客運班線，讓廣大的農民兄弟們早日坐上客運班車。所以，普遍服務原則也是政府調控客運市場的手段之一，也是實施行政許可應考慮的因素。
3、方便群眾是便民原則的同義用語，是道路客運的基本宗旨
方便群眾是我國社會主義法律制度的價值取和，也是行政機關行政職責、行使行政權力應當恪守的基本準則。本條例的總則部分第四條就強調了便民的原則，就是考慮到申請人申請客運線路時，形式上存在著“百姓求官”的特點，一個時期以來，客運線路審批存在著環節過多、手續繁雜、期限過長的問題，個別地方出現“暗箱操作”的問題，老百姓反響很大。道路運輸與人民群眾的生產、生活密切相關，特別是道路旅客運輸與人民群眾出行息息相關，是人們出行選擇的運輸工具之一。應當在線路的設置、審批時考慮方便群眾的要素，更好地為群眾的生產、生活服務。
4、客運線路招標有得實現公平、公正和公開原則，有利于提高道路運輸服務質量
客運線路招標是道路客運線路行政許可制度的一頂改革，是將原來憲的行政手段變成公開、較市場化的手段，由過去審批者說了算，變成通過申請人的條件、資格的公開比較，決定許可。本條規定在某一線路有3個以上申請者時，道路運輸管理機構可以采取招標的方式，公開、公正地選擇符合條件的經營者。當申請者少于3個人時，可直接采用行政許可決定客運線路經營者；當申請者多于3個人時，可采取普通服務的方式“捆綁打包”、好壞線路搭配進行招標。目前，在道路旅客運輸線路的許可中主要是采用服務質量招投標的方式，客運線路服務質量招投標方式最早是在浙江、四川、江蘇等省開始試點的，是在停止客運線路有償使用的情況下嘗試的結果。客運線路服務質量招投標是以公開、公平競爭的方式，以服務質量作為招投標的條件，客運線路招投標在實踐中還存在不少問題，需要進一步完善，如服務質量的指標設立，指標的評判標準、考核標準，特別是如何量化指標等。為什么要停止客運線路有償使用，主要是考慮到客運線路有償使用在實踐中閣下了一系列的問題，第一，客運線路有償使用費過高，降低了道路運輸競爭力。有償使用費是隨著競標不斷升高，造成運輸價格上漲，與鐵路、水運、航空的競爭力下降。第二，加重了運輸企業的負擔，有些已超過了投標人的承受能力，一些地方造成了中標流失。第三，客運線路有償使用費隨著票價上漲，轉嫁給了旅客，侵害了消費者的利益。第四，客運線路有償使用費使用不當。極少數地方收取客運線路有償使用費后，不是用客運線路的熱線補冷線，用于線路的投資，而成了地方的小金庫，導致一些干部觸犯了法律、法規。